Veliki korak unatrag

U sredu, kada ovaj broj „Vremena“ već bude bio u štampi, Transparentnost Srbija (TS) održaće konferenciju na kojoj će predstaviti nalaze istraživanja o tome kako institucije prave i primenjuju planove integriteta. Kako objašnjava programski direktor TS Nemanja Nenadić, reč je o mehanizmu iz Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, koji zapravo znači razmatranje korupcionih rizika koji postoje unutar neke institucije i osmišljavanje načina da se oni preduprede. A na osnovu sugestija Agencije, objašnjava Nenadić, 2013. su institucije prvi put radile svoj plan integriteta.

„Mi smo se u istraživanju bavili onim institucijama kod kojih su u proteklim godinama otkriveni slučajevi korupcije – gledali smo da li su nešto promenili u svojim procedurama nakon toga, da li su uvideli da imaju sistemski problem koji stoji iza tog pojedinačnog događaja. Nalazi su poražavajući – tek u jednoj petini slučajeva se uviđa da su institucije preduzele nešto da im se slična stvar ne ponovi. Kada znamo da veoma mali broj slučajeva korupcije uopšte bude prijavljen, onda je velika šteta da institucije ne izvuku pouke makar iz onih situacija gde su zloupotrebe i podmićivanja otkriveni“, kaže Nenadić.

„VREME“: Iz današnjeg ugla zanimljivo je da Agencije daje takve vrste sugestija, a još bi bilo zanimljivije videti da li je sama Agencija uradila sopstvenu procenu korupcionih rizika. I sama ta reč „integritet“ – kakav je integritet agencije na čije čelo dođe član i finansijer jedne stranke?

NEMANJA NENADIĆ: Mislim da prethodna politička angažovanost direktora predstavlja vrlo veliki teret za rad Agencije, do te mere da se postavlja pitanje da li će oni uopšte moći da izvrše neke svoje funkcije. Sa formalne strane zakon verovatno nije povređen zato što ne postavlja ograničenja u pogledu prethodnog članstva u stranci. Međutim, ono što će se javiti, a možda se već do sada i javilo, samo javnost nije obaveštena o tome, jeste pitanje sukoba interesa pri odlučivanju.

Jer, i ako se direktor potpuno odvojio od političke stranke kojoj je nekada pripadao, izvesno je da neki oblik povezanosti i dalje postoji – ako ne intimno, kada je reč o njegovoj svesti, a onda u oku posmatrača. To je razlog zbog kojeg je pre svega Odbor Agencije imao dužnost da se bavi i nekim pitanjima koja nisu zapisana u zakonu kao uslov za izbor direktora.

Ali, videli smo kako se taj Odbor postepeno formirao, i da je postojao jedan fine tuning u smislu toga ko može da postane član Odbora, a ko ne može – stoga nije ni čudno da je takav Odbor izabrao takvog direktora.

Ne znam da li je izbor članova Odbora i direktora deo istog plana, ali je činjenica da mi sada imamo situaciju da nije više dovoljno to što će postojati većina koja može da izglasa bilo šta, već da manjinski glas ne treba ni da se čuje. To je slučaj sa Odborom Agencije u sadašnjem sastavu. Da je Skupština izabrala kandidatkinju Poverenika i Ombudsmana za članicu Odbora, kandidata novinarskih udruženja i kandidata advokatske komore, opet bi ostali članovi, ovi koji su sada tu, imali većinu, i mogli bi da donesu odluku po bilo kom pitanju. Međutim, mi de facto imamo situaciju gde ovo troje članova nisu ni izabrani, pa nema više ni tog manjinskog glasa koji bi mogao da se čuje makar na sednicama Odbora.

Ta pojava je mnogo vidljivija u samoj Skupštini, gde, naravno, od kad postoji višestranačje, nikada vladajuća većina nije mnogo zarezivala ono što opozicija želi da kaže. Ali, opozicija je makar imala priliku u većoj ili manjoj meri da se čuje i da kaže šta misli, iznese svoje predloge koji kasnije neće biti ni razmatrani ni usvojeni. A sada imamo tu pojavu koja je vrlo zanimljiva i indikativna da se zatvara prostor i da neko protivan vlasti bilo šta kaže.

Kažete „indikativno“. Čega je to indikacija?

Ne znam šta sve tačno stoji iza toga, ali to je pokazatelj želje da tih glasova i nema. Da nema alternative, da postoji jedna opcija i jedna misao koja će biti neupitna. Dakle, želja za stvaranjem sistema u kojem se ne preispituje odgovornost, niti se preispituju odluke, već neka vrsta jednoumlja, i to ne nekog koje je unapred ideološki određeno, već koje sledi ono što je određeno za istinu u tom trenutku.

Svi članovi Odbora Agencije izglasani su na propisan način, direktor je izabran po zakonu, u Skupštini većina podnosi te besmislene amandmane kojima onemogućava diskusiju, ali i to radi po nekom propisu, odnosno, ni tu se ne krše pravila. Kakvo je onda to stanje u kome je sve po zakonu i pravilima, a suštinski je duboko pogrešno – da na čelu Agencije bude stranački čovek?

Kada govorimo o institucijama, naravno da je bitno da li će neko biti izabran kao stranački čovek ili nezavisan kandidat, i to je vrlo važno u doba kada se ta odluka donosi. Od momenta kada je osoba izabrana na funkciju, meri se učinak – da li je uradila ono što je njen posao ili ne. To važi i za direktora Agencije i članove Odbora. Ostaće stalna sumnja u nepristrasnost, ali ono što se meri na kraju – to je učinak.

E sad, o učinku novog direktora ja ne bih znao šta da kažem, jer nisam čitao nijednu odluku koju je on do sada doneo. Imali smo situaciju i ranijih godina, kada direktori nisu bili izabrani kao stranački ljudi, da učinak Agencije nije bio dobar, pogotovu u nekim segmentima njenog rada, na primer kontroli finansiranja stranaka. Ali, recimo, ono što radi Agencija u vezi sa praćenjem antikorupcijske strategije je dobro.

Trebalo bi nova Strategija da se donese, ova je istekla?

Po logici stvari, trebalo bi nova da se donese jer aktuelna ističe krajem godine, ali, koliko mi je poznato, nema planova za donošenje nove Strategije. Valja podsetiti, stara Strategija za borbu protiv korupcije doneta je 2013. godine i proklamovala je tzv. ‘nultu toleranciju’ u borbi protiv korupcije. Mnoge sugestije koje je davala Transparentnost tada su bile odbačene i nismo bili zadovoljni, ali, sada kad se gleda pet godina unazad, to je maltene naučna fantastika šta su sve tada ljudi iz vlasti bili spremni da prihvate, i šta sve nakon toga nije urađeno iz te Strategije.

Recimo, izveštaji nezavisnih državnih organa, koji bi trebalo da se razmatraju u Skupštini, da se povodom njih donose zaključci, da se vlada obaveže da rešava probleme – to je učinjeno samo jednom, neposredno nakon donošenja te Strategije, i posle toga nikad. Pa čak ni tada Vlada uopšte nije izvestila o tome šta je urađeno po tim skupštinskim zaključcima, šta je uradila da se reše problemi na koje su ukazala nezavisna tela. Ili, tu su bili predviđeni neki rokovi koji su nam se činili veoma dugački – da se neki zakoni koji su bili već spremni, promene do kraja 2014, recimo. A ispostavilo se da nisu promenjeni do dana današnjeg: Zakon o finansiranju političkih stranaka, Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije, Zakon o pristupu informacijama od javnog značaja…

Tada smo kritikovali da plan nije dovoljno ambiciozan u pogledu povećanja broja otkrivenih slučajeva korupcije tokom tog petogodišnjeg perioda, a kasnije donetim planovima, poput Akcionog plana za Poglavlje 23, čak nisu ni predviđeni brojčani indikatori uspešnosti.

Šta će značiti ako ne bude doneta nova Strategija za borbu protiv korupcije?

To će biti veoma pogrešan signal. Jer, postoji negde ideja da se ovo pitanje borbe protiv korupcije posmatra samo kroz evropske integracije i Akcioni plan za Poglavlje 23. Značajan deo građana Srbije nije baš oduševljen idejom pristupanja EU, a ipak smatraju da Srbija treba da se bori protiv korupcije. Time se prvo njima šalje poruka – kao da je borba protiv korupcije nešto što je samo stvar evropskih integracija, a ako sutra Srbija odluči da krene nekim drugim putem, da onda borba protiv korupcije neće biti bitna, što naravno nije istina.

Takođe, u planove evropskih integracija ulaze samo one stvari koje i sama Evropa prepoznaje kao bitne, a mnoga pitanja u vezi sa borbom protiv korupcije uopšte nisu uređena evropskim standardima i pravilima. Dolazimo u situaciju da postoje neke stvari koje su nama, realno, problem iznutra, a da ih možda Evropska komisija neće prepoznati i neće tražiti da mi vršimo reforme.

Koje stvari?

Recimo, lobiranje. Ono uopšte nije ušlo u Akcioni plan za Poglavlje 23, a bilo je u Strategiji za borbu protiv korupcije. Sada se ono ponovo vratilo na velika vrata, zato što je GRECO skrenuo pažnju na to. Takođe, Srbija ima ozbiljan problem sa međunarodnim sporazumima na osnovu kojih se ne primenjuju domaći zakoni. U momentu kada je usvajan Akcioni plan za Poglavlje 23, ta opasnost nije bila prepoznata. Taj plan je usvojen 2016, ali je pisan 2014. i 2015. godine.

Ali, tada je već bio potpisan sporazum sa Ujedinjenim Arapskim Emiratima?

Jeste, ali EK nije tražila da Srbija uvede neke posebne mere u tom pogledu. Međunarodni ugovori su prvi put postali predmet nečega o čemu EU jasno govori tek kada je otvoreno Poglavlje 5, koje se odnosi na javne nabavke. Tu se konstatuje da Srbija preterano često zaključuje ovu vrstu sporazuma, usled čega se onda ne sprovode kompetitivne javne nabavke.

Do tada ih nije zanimalo.

Do tada to pitanje nije bilo prepoznato u kontekstu borbe protiv korupcije. Verujem da je ovo što je kasnije uvršteno posledica ugrožavanja interesa firmi koje dolaze iz EU. Takođe, i o javnim preduzećima je reč – Transparentnost Srbija je godinama slala priloge o stanju borbe protiv korupcije, koje nam je tražila Evropska komisija, u sklopu priprema njihovih izveštaja, u kojima smo ukazivali da su javna preduzeća verovatno najveći problem u Srbiji sa stanovišta korupcije. A odgovor koji smo dobijali bio je da ne postoje evropski propisi koji regulišu tu oblast, i da oni onda ne mogu da kažu Srbiji da mora da promeni zakon ili da ga primenjuje na određeni način.

Ali to uopšte nije pitanje ekonomske politike države. Ekonomska politika bi bila odluka da li će država da ima javna preduzeća u svom vlasništvu ili neće. Da li će Zakon o javnim preduzećima da se primeni nije pitanje ekonomske politike, već vladavine prava. Tek poslednjih godina vidimo da se to pitanje može pronaći u izveštajima EK, ali ni sada nije dobilo odgovarajući značaj u Akcionom planu za Poglavlje 23.

Važno je da Srbija ima i nacionalne, a ne samo evropske dokumente koji se tiču borbe protiv korupcije, pri čemu treba reći da je, naravno, u redu da se čuje neko mišljenje sa strane. Ali, mora postojati i dokument Srbije.

U suprotnom se odgovornost prebacuje van zemlje.

Time se preuzima ogroman rizik da se prihvati kao zadovoljavajuće nešto što ne rešava nužno domaće probleme, već što je neko sa strane odobrio sa stanovišta zaključka da su ispunjeni neki minimalni standardi. Mislim da je to suštinski pogrešno i da Srbiju lišava mogućnosti da reši svoje probleme u procesu evropskih integracija.

Da se vratimo na tu 2013. godinu – Strategija koja je tada delovala nedovoljno, sada deluje nedostižno. Pomenuli ste GRECO. To su preporuke koje su još iz 2015, od kojih nijedna nije u potpunosti sprovedena, a neke nisu uopšte, zbog čega je GRECO pokrenuo postupak protiv Srbije. Ide se ka Evropi formalno, ali se suštinski ne rešavaju problemi koje Evropa zahteva da budu rešeni, bar u ovom delu. Koja je to pozicija države onda, da li se ide u Evropu ili ne?

Meni deluje kao da su ljudi koji su na vlasti u Srbiji prepoznali slabosti i prioritete evropskih zvaničnika. Očigledno je da njihovo insistiranje, makar do sada, na vladavini prava i na borbi protiv korupcije nije bilo snažnije od insistiranja na nekim drugim temama. Tako da su vlasti u Srbiji, po mom mišljenju, dobro prepoznale da nivo pritiska u slučaju da ne ispune ovaj deo obaveza neće biti toliki da bi morali po tome da postupe. Ali, sasvim je izvesno da će u budućnosti taj pritisak biti veći.

Ispravno je trgovati sa Evropom, po pitanjima gde su nam interesi sa njima suprotni. Recimo, po nekim ekonomskim pitanjima, po pitanju kvota za proizvodnju nekih proizvoda. Srbiji nije u interesu da postavi sebi ograničenje koliko će da proizvede nekih poljoprivrednih proizvoda, a EU opet ima svoju politiku, i tu je ispravno težiti da obaveze Srbije ne budu preterane. Ali nije ispravno trgovati oko toga da li ćemo da primenimo sopstvene zakone i koliko ćemo uspešno da se borimo protiv korupcije. To je nonsens. Srbija bi sama trebalo da preuzima što više obaveza i da se trudi da što više uradi, a ne da čeka da je neko drugi vuče da uradi više.

Kolika je razlika između percepcije korupcije kod građana i stvarne korupcije, odnosno, onoga što je dokazano kao korupcija? Kod nas, u suštini, ne postoje slučajevi visoke korupcije, sudeći prema presudama koje ne postoje.

Tu postoje tri stvari: percepcija, stvarna korupcija i dokazana korupcija. Percepcija je uvek veća od stvarne korupcije, zato što se ona zasniva ne samo na ličnom iskustvu, već i na tome šta su ljudi čuli od nekoga, pa čak i na osnovu generalnog utiska o radu vlasti. Ako neko ima generalno negativan utisak, on će verovatno smatrati da su te institucije i korumpirane.

Stvarni stepen korupcije se delimično može ustanoviti kroz neke vidove istraživanja javnog mnjenja, ali tu je reč samo o sitnoj korupciji, gde ljudi znaju koga su tačno potkupiil i ponekad su spremni da to i kažu u anonimnim anketama. Postoji trend smanjivanja sitne korupcije, ako se gleda duži vremenski period. Međutim, postoji i dalje nekoliko stotina ili hiljada puta veći broj tih slučajeva u odnosu na broj slučajeva koji su uopšte prijavljeni. A kada je reč o krupnoj korupciji, o njoj građani nemaju nikakvog neposrednog saznanja. O tome možda nešto znaju neki od privrednika, i njen nivo se ne može neposredno utvrditi istraživanjima ove vrste.

Ono što je potpuno izvesno jeste da se u procesu evropskih integracija insistira, i insistiraće se do samog kraja, da Srbija ima track record, što se kod nas prevodi kao „uspostavljanje evidencije“, ali reč je, u stvari, o učinku u gonjenju korupcije na visokom nivou. Neko će sad reći – dobro, ako visoki funkcioneri nisu korumpirani, onda će broj tih presuda biti nula…

Što je sada slučaj…

Tako je, ali Evropska komisija sve vreme govori o tome i njihove konstatacije sadrže pretpostavku da korupcija na visokom nivou postoji. Mislim da je uzor za takve pretpostavke Rumunija, gde je nakon uspostavljanja posebnog tužilaštva veliki broj funkcionera gonjen za korupciju, gde se pokazalo da je to moguće. Naravno, ne treba zaboraviti ni Strategiju proširenja iz februara, koja govori o elementima „zarobljene države“ u zemljama našeg regiona.

Dakle, vi pretpostavljate da EK od Srbije traži da ona uradi nešto poput Rumunije?

Oni nisu eksplicitno rekli da traže tako nešto, ali sve je formulisano – ne samo za Srbiju, već i za druge zemlje – tako da se traži dokaz da je zemlja sposobna da goni korupciju na visokom nivou. Otuda, verovatno, u Crnoj Gori onaj slučaj protiv Marovića koji je bio veoma visoki funkcioner, pred pristupanje u Hrvatskoj slučaj Sanadera, i tako dalje. Ono čega se pribojavam jeste neka situacija u kojoj bi, eto, bio pronađen neki visoki funkcioner koji bi na kraju bio i osuđen…

Žrtveno jagnje.

Pa da, neko ko bi bio dovoljno zvučan i mogao da posluži kao dokaz, a da u stvari nemamo uspostavljen sistem. To ne bi valjalo za nas, zato što je period pristupanja EU jedinstvena prilika za svaku zemlju. I ako se nešto ne uradi tada, ako se tu ne uspostave neke institucije i nova pravila ponašanja, onda će taj momenat biti propušten u nepovrat.

Vidimo da ove zemlje koje su nešto uradile tokom pristupanja, idu unazad, i to će se sigurno desiti i kod nas, nema mesta očekivanju da će biti drugačije. Zato treba sada da uspostavimo što više standarde, kako bi taj korak unazad bio manje bolan. A mi već sada idemo unazad u odnosu na neke standarde koji su uspostavljeni od 2000. godine do danas. Recimo, po pitanju nezavisnih državnih organa imamo de facto korak unazad u nekim aspektima.

Koliko je realno očekivati od ovakvog tužilaštva, koje je pod kontrolom izvršne vlasti, da goni slučajeve visoke korupcije? A naročito što stručna javnost govori da bi ovakva reforma pravosuđa, kakva je poslata Venecijanskoj komisiji na mišljenje, dodatno pogoršala stvari.

Institucionalni okvir za tužilaštvo nije dovoljno dobar, i naravno da mora da se popravlja, i tačno je da bi bio pogoršan u slučaju prihvatanja rešenja iz sadašnjeg nacrta ustavnih izmena. Međutim, to ne znači da tužioci i u sadašnjem okviru ne mogu da urade više.

Kako, kad su pod političkom kontrolom?

Svaki tužilac pa i zamenik, kao pojedinac koji želi da radi dobro svoj posao, ima mogućnosti da uradi makar nešto. U najmanju ruku, može da izađe u javnost i kaže da ga je neko sprečio da radi svoj posao onako kako treba. Čini mi se da je u njihovom postupanju više zastupljena autocenzura nego neke situacije u kojima oni pokušaju da sprovedu istragu onako kako treba, pa im neko to zabrani ili naredi da rade pogrešno. Mislim da oni čekaju „mig“ da nešto može da se otvori kad je reč o politički osetljivim predmetima. To uopšte nije nova situacija, niti je situacija koja je vezana samo za aktuelni politički trenutak. To je bilo vidljivo, recimo, na slučaju „Kolubare“, koji je otvoren tek nakon što su mediji naveliko izveštavali o zloupotrebama u tom preduzeću.

Smatram da tužioci treba da imaju veću samostalnost i da to njihovo telo – Državno veće tužilaca – treba da bude nezavisno i da tužioci treba da čine većinu u njemu, ali to što ni sadašnje rešenje nije dobro, a eventualno buduće bude bilo još gore, ne oslobađa ih odgovornosti za ono što ne urade. Tužioci takođe moraju da dobiju bolje uslove rada, njih nema dovoljno, naročito za ono što bi trebalo da bude njihova proaktivna uloga, odnosno da postupaju ne samo po krivičnim prijavama, već i na sopstvenu inicijativu. Ista je priča sa četiri novouspostavljena specijalizovana odeljenja – to je mera koja može da pomogne u slučajevima kada nema dovoljno znanja, ali nijedna specijalizacija ne može da reši problem ako neko nije spreman da radi svoj posao u punoj meri.

Pomenuli ste medije i slučaj „Kolubare“. Ko će danas na nacionalnoj frekvenciji da objavi neku novu „Kolubaru“, i koliko ovakvi mediji kakvi su danas u Srbiji mogu uopšte da doprinesu borbi protiv korupcije?

Mislim da mediji u Srbiji nikad nisu mogli u potpunosti da ispune taj zadatak, da urade sve što bi trebalo u borbi protiv korupcije. Mislim da su bili, i još uvek su, od koristi donatorski programi, zato što na osnovu njih funkcioniše jedan deo medija, istraživački mediji, i tako nastaju neke priče kojih inače ne bi bilo. To je nešto što dolazi zahvaljujući spoljnoj pomoći.

Kada je reč o državi i državnoj politici, apsolutno nema spremnosti da se podrže projekti koji bi preispitivali odgovornost vlasti. Podsetio bih na to da je TS davala i neke konkretne predloge kada su medijski zakoni bili u proceduri. Između ostalog, imali smo predlog da se među one prioritetne teme, od javnog interesa, koje bi bile finansirane na osnovu medijskih konkursa, uvrste one koje su bitne za borbu protiv korupcije. Takođe, da se formuliše obaveza organa vlasti da finansiraju sve definisane prioritete, a ne da diskreciono odlučuju da li će da se neka tema finansira ili neće.

Međutim, ti predlozi nisu prihvaćeni, tako da u suštini trenutno ne postoji nikakav zakonski osnov da se spreči način raspodele novca koji primenjuju i ministarstvo, a u mnogo većoj meri lokalne samouprave.

Znači, opet je sve po zakonu? A suština je opet duboko pogrešna, jer se novac na konkursima putem nekih novih medijskih udruženja deli medijima lojalnim i bliskim vlasti.

Naš predlog bi to rešio. Kad je reč o ljudima iz tih novoformiranih udruženja, to je koncept gde ona stara udruženja očigledno nisu prepoznala opasnost na vreme. Išlo se s tim da će određeni broj članova tih komisija biti iz ovih udruženja i da će se time sprečiti samovolja vlasti, ali je zakon ostavio mogućnost da se tu uključe i predstavnici nekih udruženja koja će kasnije biti formirana, što su ljudi iz vlasti i uradili.

Drugim rečima, zakonska rešenja nisu takva da obezbeđuju finansiranje medijskih sadržaja koji su kritički usmereni ka vlastima. U zakonskim rešenjima nema takve garancije, a očigledno da nema ni spremnosti unutar vlasti da to učine. Stvari su još i gore, što je naročito vidljivo na nekim konkursima na lokalu, gde se direktno ugovara praćenje aktivnosti predsednika opštine i pozitivno izveštavanje.

Mislim da je i EPS imao tako nešto.

Da, imala su neka javna preduzeća neke klauzule o tome da medij sa kojim preduzeće ima ugovor neće negativno izveštavati o radu kompanije. Dakle, klauzule koje u velikoj meri ograničavaju nezavisnost medijskog izveštavanja. Takođe, mislim da je uticaj države i dalje veliki na privredno poslovanje, ne samo na državna preduzeća, nego i preduzeća u privatnom vlasništvu. Jedan deo privrednika ne želi da se oglašava čak i u onim medijima koji su čitani i gledani, a imaju kritički odnos prema vlastima – da ne bi imali neke negativne posledice. A na kraju, i javnost, građani, ne prepoznaju još u dovoljnoj meri značaj kritičkog razmatranja poteza vlasti. Drugim rečima, jedan broj ljudi u Srbiji je spreman da vrlo nekritički podržava one koji su na vlasti, koja god da je politička garnitura u pitanju.