Javne nabavke kao leglo korupcije

Prema zvaničnim podacima, dobijenim od Uprave za javne nabavke, od sto finansijski najvećih ugovora o javnim nabavkama sklopljenih 2019. godine, u čak 65 se pojavljuje samo jedan ponuđač. U 23 javne nabavke takmičila su se po dva ponuđača, a samo u 12 postupaka učestvovalo je tri i više ponuđača. Da stvar bude gora, praksa pokazuje da je i u nabavkama u kojima naizgled postoji konkurencija, druga ponuda uglavnom samo prateća, odnosno simulirana, i služi jedino da bi se u javnosti stvorio privid konkurencije.

Pitanje koje se logično nameće je zbog čega gotovo niko, osim unapred izvesnih pobednika, nije spreman da se takmiči za finansijski izuzetno primamljive poslove, neke od najvećih u ovoj zemlji. I pored toga što lista sto najvećih ugovora o javnim nabavkama svedoči da je čak devedeset jedna nabavka realizovana u otvorenom postupku, koji obezbeđuje najviši stepen transparentnosti, konkurencije gotovo da nema.

SIGURNI DOBITNICI

U nameri da snažnije i fokusiranije utiče na suzbijanje koruptivnog modela ponašanja, uništavanje poslovne konkurencije i kreiranje i osnaživanje poslovnih i, posledično, političkih monopola, Toplički centar za demokratiju i ljudska prava je, u saradnji sa partnerima iz Koalicije za nadzor javnih finansija i pripadnicima stručne javnosti, kreirao mehanizam koji će precizno izmeriti nivo transparentnosti i stepene konkurencije u oblasti javne potrošnje, u potpunosti osvetliti ovu oblast i dovesti do konkretnih predloga za promenu postojećeg stanja. U pitanju je Indeks transparentnosti javne potrošnje. „Ovaj mehanizam se zasniva na analizi sto finansijski najvećih poslova u kojima je država jedna od ugovornih strana u toku budžetske godine. Finansijski iznos svakog pojedinačnog posla, vrsta postupka nakon kojeg je ugovor sklopljen, stepen transparentnosti prilikom pripreme, sklapanja i realizacije poslovnog aranžmana, dostupnost analiza na osnovu kojih je država odlučila da pribavi određena dobra, usluge ili radove, postojanje ili odsustvo konkurencije prilikom sklapanja posla, dostupnost ugovora, transparentnost izveštavanja nadležnih organa o realizaciji ugovora, tačno lociranje javnog entiteta koji je ugovorna strana u ime države, precizno identifikovanje druge ugovorne strane u svakom pojedinačnom poslu, eventualno pojavljivanje pojedinačnih subjekata u većem broju sklopljenih poslova, elementi su koji su obuhvaćeni metodologijom“, objašnjava Dragan Dobrašinović, predsednik Upravnog odbora Topličkog centra za demokratiju i ljudska prava.

U sto finansijski najvećih javnih nabavki u Srbiji u prethodnoj godini, čija se pojedinačna vrednost kreće od preko tri miliona evra, koliko iznosi ugovorena vrednost stote javne nabavke na spisku, do blizu 35 miliona evra, koliki je iznos prve, odnosno najveće, prosečan broj ponuđača po nabavci je poražavajućih 1,51 – govore podaci do kojih je došao prokupački Centar za demokratiju i ljudska prava.

Kako to, primera radi, izgleda u praksi? Aleksandar Vučić je u februaru 2017. godine formirao radnu grupu za pripremu komercijalnog ugovora za izgradnju Moravskog koridora sa konzorcijumom „Behtel-Enka“. U oktobru 2018. godine, ministarka Mihajlović potpisala je Memorandum o razumevanju sa tim izvođačem; Vučić je u martu 2019. na sastanku sa predstavnicima „Behtel-Enka“ i finansijera projekta najavio početak radova u trećem kvartalu 2019. godine, tako da je bilo jasno ko će izvoditi radove i da je tender samo farsa. Do 27. avgusta 2019. godine dostavljena je jedna ponuda za izbor strateškog partnera – konzorcijuma američke i turske firme „Behtel-Enka“.

„Doći do odgovora zbog čega je stanje ovakvo, nije ni komplikovano ni teško. Politička oligarhija učinila je sve što je bilo potrebno da se pošteni preduzetnici, oni koji svoju poslovnu etiku baziraju na pravilima slobodnog tržišta i konkurentskom nadmetanju u kojem pobeđuje onaj ko ima bolju, povoljniju i kvalitetniju ponudu, odvrate i od pomisli da učestvuju u fingiranim nadmetanjima sa unapred poznatim pobednikom. Trošiti ozbiljne resurse na pripremu konkursne dokumentacije, koja je za finansijski primamljive poslove po pravilu veoma složena, a pritom biti sasvim uveren da ćete, zahvaljujući uslovima i kriterijumima koji su prilagođeni unapred projektovanim pobednicima, biti siguran gubitnik, nije ni realno ni racionalno“, kaže za „Vreme“ Dragan Dobrašinović.

Javnih nabavki u 2019. godini bilo je 122.066, a prosečna vrednost sto najvećih nabavki bila je 6.801.972 evra. Radi se, dakle, o ogromnim brojevima; ako bi stepen korupcije u javnim nabavkama iznosio samo 10 odsto, lako je izračunati koliko je para građana Srbije završilo u nečijim džepovima. „Podatak da je Indeks transparentnosti javne potrošnje 1,51, odnosno da se među prvih sto najvećih javnih nabavki u 65 pojavio samo jedan ponuđač, prevedeno na jezik svakodnevice govori da su dve od tri najveće nabavke nameštene za biznis partnere samog vrha vlasti, a u onoj trećoj najčešće postoji samo privid konkurencije. Naravno, sve o trošku građana, koji ovu kriminalnu monopolističku praksu plaćaju stotinama miliona evra svake godine. Tolika je cena korupcije u Srbiji“, objašnjava Dobrašinović.

BEZ IKAKVE KONKURENCIJE

foto: branko starčević

Saša Varinac podneo je 2015. godine ostavku na mesto predsednika Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki. Iako se u medijima spekulisalo da je to učinio zbog velikih pritisaka, Varinac je tada saopštio da je podneo ostavku zato što više nije mogao „da pruži dovoljno na ovoj funkciji“. On se danas bavi advokaturom, uglavnom u oblasti javnih nabavki. Varinac kaže da podaci o sto najvećih javnih nabavki pokazuju realnu sliku javnih nabavki u Srbiji, koje karakteriše izuzetno nizak nivo konkurencije, budući da je u 64 od 100 javnih nabavki podneta samo jedna ponuda (samo jedan ponuđač je učestvovao). „Kada uz navedeni podatak uzmete u obzir i činjenicu da su predstavljene nabavke najvećih vrednosti u Srbiji u toku 2019. godine, dolazite do zaključka da za najveći broj najvrednijih javnih nabavki u Srbiji konkurišu samo određeni ponuđači, bez ikakve konkurencije“, ističe Varinac.

Prema njegovom mišljenju, iz ovoga bi se moglo zaključiti da je u Srbiji nedovoljno razvijeno tržište, te da nema dovoljnog broja ponuđača koji bi učestvovali u velikom broju postupaka javnih nabavki koji godišnje budu sprovedeni. Izgleda, međutim, da nerazvijeno tržište javnih nabavki ipak nije značajan razlog za mali broj ponuda. Razvijenost takvog tržišta ne bi trebalo da opada tokom godina, pogotovo kada mnogi ekonomski pokazatelji rastu, bar po zvanično objavljenim podacima. „Na osnovu iskustava mnogih ponuđača koji učestvuju u postupcima javnih nabavki, ali i naručilaca koji ih sprovode, može se konstatovati da je ključni razlog za veoma mali intenzitet konkurencije u javnim nabavkama, ipak, nedostatak poverenja ponuđača u sistem javnih nabavki, a zatim i u način na koji nadležne institucije u tom sistemu postupaju. Pre svega, stiče se utisak da ponuđači ne veruju u pošteno nadmetanje u javnim nabavkama, kao što ne veruju ni u to da se institucije svojim radom previše zalažu da se takvo nadmetanje uspostavi“, dodaje Varinac naglašavajući kako je utisak da je tržište nabavki u velikoj meri podeljeno, a da se ta podela zasniva na neekonomskim principima, tako što se unapred zna ko i za šta konkuriše, odnosno podnosi ponudu. „To, svakako, nije praksa koja je uspostavljena odnedavno, već je usavršavana od samog početka regulisanja javnih nabavki u Srbiji, jer je 2002. godine donet prvi Zakon o javnim nabavkama“, kaže Varinac. „Zaštita prava učesnika u postupcima javnih nabavki je važan deo sistema javnih nabavki, budući da je razmatranje pitanja poverenja ponuđača i javnosti u taj sistem neodvojivo od analize načina funkcionisanja žalbene procedure u tom sistemu. Naime, ukoliko ponuđači (i javnost) smatraju da će vođenje žalbene procedure koja bi bila pokrenuta u slučaju pojave nepravilnosti u postupku javne nabavke biti objektivno, nepristrasno i efikasno, smatram da će to doprineti i većem poverenju u celokupan sistem javnih nabavki, a samim tim, neposredna posledica bi trebalo da bude i veći broj ponuđača koji su spremni da podnesu ponude.“

Što se tiče Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, kao drugostepene žalbene komisije u tim postupcima, može se, na osnovu onoga što je navedeno u godišnjim izveštajima objavljenim na sajtu tog organa prethodnih godina, kao i na osnovu odluka tog organa koje su objavljene na Portalu javnih nabavki, zaključiti da Republička komisija nijednom nije održala usmenu javnu raspravu u nekom od predmeta o kojima je postupala, iako je ta mogućnost predviđena u Zakonu o javnim nabavkama.

DISKRIMINATORSKI USLOVI

Ta komisija nijednom nije angažovala stručnjake iz neke oblasti – sudske veštake, iako je i ta mogućnost predviđena u Zakonu, što je od posebnog značaja budući da su svi članovi Republičke komisije pravnici koji nemaju specifična stručna znanja iz različitih specifičnih oblasti. S druge strane, Odbor za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava Narodne skupštine, kao telo nadležno za nadzor nad radom Republičke komisije, nije razmatrao predstavke na rad tog organa iako je to propisano, a takvih predstavki je (sasvim pouzdano se može tvrditi) nesumnjivo bilo.

Na osnovu navedenog, naglašava Varinac, može se zaključiti da dosta toga ostaje nejavno i nejasno u pogledu načina donošenja odluka navedenog državnog organa, koji bi trebalo da bude važan korektor neregularnosti u sistemu javnih nabavki. Otuda i ne čudi pojava sve većeg broja odluka tog organa koje se donose „od slučaja do slučaja“, tako da su odluke različite iako se odnose na identične slučajeve. Naime, ima sve više primera koji pokazuju da se nekada postupci nabavki iz jednog razloga poništavaju, a drugi put se isti taj razlog tretira kao neosnovan i odbija se žalba, odnosno zahtev za zaštitu prava. „Razlozi zbog kojih se ponuđači najčešće žale u javnim nabavkama jesu diskriminatorske tehničke karakteristike radova, usluga ili opreme koje traže naručioci, kao i zahtevani kapaciteti ponuđača koji ograničavaju konkurenciju. Isto tako, odbijanje ponuda kada za to ne postoje zakonom predviđeni razlozi, kao i neodbijanje ponuda kada za to postoje očigledni razlozi, takođe predstavljaju situacije u kojima ponuđači pokušavaju da zaštite svoja prava. Upravo ove situacije, odnosno najčešći razlozi podnošenja žalbi govore u prilog sve učestalije neujednačene prakse postupanja naručilaca, ali i Republičke komisije i, čini se, odsustva pravne sigurnosti i poverenja u institucije koje sprovode i kontrolišu postupke javnih nabavki“, ističe Saša Varinac.

U svakom slučaju, indikativni nalazi Topličkog centra za demokratiju i ljudska prava pokazuju da je sistem javnih nabavki pravo osinje gnezdo i leglo koruptivnih radnji, koje se odvijaju najčešće daleko od očiju javnosti. A građane sve to vrlo skupo košta.

Novi zakon

„Novi Zakon o javnim nabavkama, čija primena počinje 1. jula ove godine, svakako donosi određena nova, pozitivna rešenja koja će omogućiti da se nabavke ubuduće sprovode sa manje formalizma i administrativnih opterećenja za naručioce i ponuđače, uz širu upotrebu elektronskih nabavki“, kaže za „Vreme“ advokatica Aleksandra Litricin, čija je uža specijalnost zaštita prava ponuđača.

Po njenom mišljenju, ideja je bila da postupci javnih nabavki budu jednostavniji i efikasniji, te da se omogući veće učešće malih i srednjih preduzeća. Pored toga, veći stepen pravne zaštite učesnika u postupcima javnih nabavki i veća kontrola sprovođenja postupka javne nabavke su istaknuti kao ciljevi koje je, pored ostalog, novi Zakon trebalo da postigne. Takođe, cilj zakonodavca je bio i da se odredbe novog zakona dodatno usklade sa propisima EU iz te oblasti.

„U određenoj meri sve to jeste postignuto, međutim, ono što se može istaći kao ozbiljan nedostatak novog zakona jeste činjenica da su mnoge njegove odredbe nedorečene i nejasne, i da će biti prepušteno naručiocima da ih slobodno tumače. To će dovesti do dodatne pravne nesigurnosti, koja je veoma opasna u ovoj oblasti, imajući u vidu da se kroz javne nabavke u Srbiji godišnje troši više od tri milijarde evra“, dodaje Litricin. Ona smatra da procedura zaštite prava koja je na raspolaganju nezadovoljnim ponuđačima, i pored nekih neznatnih poboljšanja, nije unapređena. „Dodatno je smanjena mogućnost kontrole nad radom drugostepenog žalbenog organa – Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki – od strane Narodne skupštine, a inače nedelotvorna sudska kontrola rada te komisije, koja je postojala do sada, nije učinjena efikasnijom, budući da će upravni sporovi protiv odluka tog organa i dalje trajati i po nekoliko godina kao do sada, a nabavke na koje se odnose ti sporovi biće davno završene“, zaključuje Aleksandra Litricin.

Grupa organizacija civilnog društva je, inače, predložila Vladi Srbije da se upravo zbog ovih nedorečenosti odloži primena novog zakona. Do sada nije stigao nikakav odgovor.

foto: branko starčević