Ustavotvorna odluka

Na predlog 213 poslanika Narodna skupština Srbije odlučila je u utorak 30. marta 2004. godine da pristupi donošenju novog ustava Republike Srbije. Od prisutna 203 poslanika, „za“ su glasala 202. Rasprave nije bilo. Dogovor o pristupanju promeni Ustava postignut je pre toga na sednici Odbora za ustavna pitanja. Po članu 73. postojećeg ustava o njegovoj promeni odlučuje Narodna skupština. Po članu 173. predlog za promenu Ustava može podneti najmanje 100.000 birača, najmanje 50 narodnih poslanika, predsednik Republike ili Vlada. Vlada je u svoje prioritete uvrstila donošenje novog stava, ali inicijativu je podnela grupa poslanika očito šira od one koja podržava vladu.

Za usvajanje predloga za promenu Ustava potrebna je dvotrećinska većina od ukupnog broja narodnih poslanika. Akt o promeni Ustava usvaja Narodna skupština dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika i stavlja ga na referendum radi potvrđivanja. Očigledna je namera da se izjašnjavanje o novom ustavu poklopi s najavljenim predsedničkim izborima, a da li će to i uspeti, videće se.

Odluka o promeni Ustava izmakla je medijskoj pažnji. (Neke radio-stanice u utorak po podne naprosto nisu registrovale ovu odluku, već su se bavile marginalnim zakonom o pomoći haškim optuženicima!)

Toj promeni se dakle pristupilo po odredbama postojećeg ustava proglašenog 28. septembra 1990. čije ukidanje sada formalno počinje. Donet u vreme populističke eksplozije uz proklamacije da će sprečiti rasparčavanje Srbije, taj ustav je trajao trinaest i po godina, obezbeđivao je ustavni okvir tokom raspada bivše SFRJ, ali očigledno ne i mir i vladavinu zakona, ni teritorijalnu celovitost vlastite republike, a, kako bi rekli stariji pravnici, ni „ustavljanje vlasti“. Kritičari su ga smatrali nelegitimnim ustavom, osnovom autoritarnosti, mada je u okvirima tog ustava nastao višestranački sistem u Srbiji.

7 MINUTA I 160 NEDEljA: Prva prepreka (usvajanje inicijative) preskočena je za ukupno sedam minuta, mada je natezanje o potrebi promene Ustava trajalo ukupno 160 nedelja.

Može li se na osnovu tog brzog glasanja naslutiti da bi Srbija uskoro mogla postati država, to jest može li se u dogledno vreme doneti legitiman ustav i izabrati šef države (raspisivanje ponovljenih predsedničkih izbora najavljeno)?

Ustavna neizvesnost svakako ne ide u prilog ekonomskom razvoju… Nelegitimnost ustavnih dokumenata i mnoga otvorena pitanja stvaraju nepodnošljivu neizvesnost za svakog građanina, za potencijalne investitore, za donatore, za susedne zemlje i međunarodne organizacije. Sve to ima pogubne efekte na privredu, socijalno blagostanje i sigurnost, kao i političku stabilnost.

Ta dijagnoza o nedostatku legitimnosti ne samo postupaka političkih faktora već i ustavnih tekstova stara je najmanje tri godine. Ona datira iz onog vremena kada se ovde mnogo raspravljalo o budućnosti srpsko-crnogorske zajednice – a dele je domaći i inostrani autoriteti. (Preliminarni izveštaj o ustavnoj situaciji Venecijanske komisije od 20. oktobra 2001; Ustavno preuređenje Savezne Republike Jugoslavije, izveštaj od 30. novembra 2001. Ekspertske grupe koju su činili profesor Ronald L. Vots, iz Instituta za međuvladine odnose Kraljičinog univerziteta iz Kanade; profesor Tomas Flajner iz Instituta za federalizam Univerziteta u Friburu u Švajcarskoj; profesor Hans-Peter Šnajder iz Instituta za istraživanje federalizma Univerziteta u Hanoveru u Nemačkoj…)

Sadašnji ustav Republike Srbije donet je 1990, još dok je Srbija bila jedna od šest federalnih republika SFR Jugoslavije, nikada nije prilagođen novom saveznom ustavu, kao što kasnije nije prilagođen Ustavnoj povelji SCG. Mada je Srbija bila protiv raznih separatizama, član 135, stav 2 Ustava Republike Srbije sadrži upravo separitističku i u osnovi antikonstitucionalnu jeres – dozvoljava republici da, pod određenim okolnostima, ne ispunjava svoje savezne obaveze ukoliko je to u suprotnosti s njenim osnovnim interesima…

Taj princip nepoštovanja normi „koje nam ne odgovaraju“ primenjivali su mnogi od „odbegle braće“, ali i srpski faktori – ta odredba korišćena je u nekoliko navrata tokom raspada SFRJ, ali i prilikom izručenja Slobodana Miloševića Hagu. Poslednjih deset godina opisivano je kao period ratnog bezakonja, a u protekle tri godine razvijana je ideologija anikotnstitucionalizma u kome su prednjačili neki krugovi iz NVO-a, ali i sâm bivši ministar pravde. Govorilo se da ne treba poštovati „Miloševićev ustav“.

OBEĆANjE I NEIZVRŠENjE: Tako novi ustav nije donet ni tri godine posle pobede Demokratske opozicije Srbije na parlamentarnim izborima u decembru 2000, iako je njegovo donošenje tada bilo jedan od prioriteta, a „oktobarska revolucija“ ličila na iskazivanje opštenarodnog raspoloženja koje karakteriše izgradnju konstitucija. A Ugovor sa Srbijom koalicije DOS iz decembra 2000. obećavao je u prvoj tački da će nova skupština prvog radnog dana usvojiti deklaraciju o hitnim pripremama za donošenje novog ustava radi otklanjanja ustavnog haosa.

Tada je konstatovano da Ustav Republike Srbije mora garantovati ljudska prava na ustavnom nivou, ustanoviti jasnu podelu vlasti, ograničiti pravo predsednika da proglasi vanredno stanje i da garantuje neka osnovna prava. Promeni republičkog ustava nije se pristupilo nešto zbog konceptualnih sporova u vladajućoj koaliciji u Srbiji 2000–2003, a više zbog dugih pregovora s Crnogorcima, o sudbini one „države u prolazu“ – SR Jugoslavije, „poslednje Jugoslavije“.

Posle pregovora koji su uključivali i međunarodno posredovanje (Havijer Solana) postignut je Beogradski dogovor (15. mart 2002), doneta je Ustavna platforma (leto 2002) i na kraju usvojena je Ustavna povelja (kraj 2002) državne zajednice – jedna netipična i po svoj prilici nedovoljno funkcionalna konstrukcija. Po tom dokumentu Srbija je imala obavezu da svoj ustav prilagodi novonastaloj situaciji, što dosad nije učinila. Uz to, nije završeno ni konstituisanje državne zajednice SCG – još nije konstituisan sud te države, institucija dalekosežno važna.

POKUŠAJI: Dvadeset sedam meseci posle DOS-ovog preuzimanja vlasti, u Skupštini Srbije je 11. marta 2003. održana konstitutivna sednica Komisije za pripremu zakona o načinu i postupku promene republičkog ustava. Dan posle toga ubijen je premijer Srbije dr Zoran Đinđić, a u Srbiji je zavedeno vanredno stanje.

Sa Ustavnom poveljom SCG srpski ustav je trebalo da bude usaglašen za četiri meseca – do početka avgusta 2003. Kad se videlo da je to propalo, došla je najava da bi ustav mogao da bude završen do Sretenja 2004. kada je Srbija slavila 200. godišnjicu svoje moderne državnosti. Ta Ustavna komisija se raspala, posle neuspelog pokušaja da se ukine neposredni izbor predsednika Republike i da se on bira u parlamentu.

Predsedništvo DOS-a je 17. jula 2003. usvojilo koncept izbora predsednika Srbije u Skupštini, na šta je DSS napustio ustavnu komisiju. U ovoj tački spor je zapravo vođen između nemačkog (kancelarskog) i francuskog (predsedničkog) modela podele vlasti. Tadašnjoj skupštinskoj većini predvođenoj Demokratskom strankom odgovarao je model s veoma slabim predsednikom Republike, nešto zbog nastojanja da se sačuva koncentracija vlasti u tadašnjoj vladi, nešto zbog procene da nijedna tadašnja vladina partija nije mogla da dâ pobednika u predsedničkoj trci, a uglavnom zbog namere da se nekako imobiliše Koštuničin lični izborni uticaj. Ustavni sud Srbije je reagovao zbog odlaganja odluke o raspisivanju predsedničkih izbora i tadašnja predsednica Skupštine bila je prinuđena da raspiše predsedničke izbore.

Predsednički izbori ni 2003. nisu uspeli, vlada je pala, tadašnja skupština je raspuštena i održani su novi parlamentarni izbori.

Na parlamentarnim izborima od 23. decembra 2003. ustavna reforma je opet bila na prvom mestu i u izbornim platformama i u pregovorima o koalicionom sporazumu radi formiranja nove (manjinske) vlade.

Jedno od krupnih pitanja ticalo se toga da li je bolje da ustav bude tvrd ili mek, to jest oko toga da li će ustav biti promenjen u skladu s važećim pravilima postojećeg ustava Republike. Drugo pitanje ticalo se reprezentativnosti – ko će, zapravo, učestvovati u ustavnoj promeni. Bilo je predloga da se posle oktobarske promene 2000. novoizabrana skupština proglasi ustavotvornom i u tim momentima iskoristi opštenarodnu saglasnost za promenu jednog tvrdog ustava. Bilo je predloga da se raspisivanjem izbora za Ustavotvornu skupštinu napravi diskontinuitet sa sadašnjim ustavom. Raspravljalo se najviše o tome da li će posle donošenja Ustava, koje je nekako stalno išlo u nekom izbornom turnusu, novoizabrani predsednik morati odmah da dâ ostavku. U ustavne rasprave uplitali su se dnevni politički odnosi i proračuni.

Tokom vanrednog stanja 2003. bilo je pokušaja da se progura promena Ustava prostom parlamentarnom većinom uz potvrdu na referendumu pod nešto modifikovanim uslovima. Zakon o načinu i postupku promene Ustava Srbije usvojen je tokom vanrednog staja 11. aprila 2003. Nova skupština je u zimu 2004. ukinula izmene koje je donosio Zakon o načinu i postupku promene Ustava Srbije, a i Ustavni sud je konstatovao da je taj zakon neustavan.

To znači da se stalo na stanovište da se Ustav može promeniti samo po propisanoj proceduri (dvotrećinska skupštinska većina za pokretanje procedure, i još jednom za usvajanje predloga u Skupštini, a zatim potvrda na referendumu sa 50 odsto plus jedan glas). Princip revolucionarnog diskontinuiteta očito nije primenjen – prihvaćeno je načelo kontinuiteta. Ponašanje parlamentarnih aktera nagoveštava da bi takva saglasnost mogla da bude postignuta i tokom izrade radi jedne kompromisne ustavne reforme.Jedan od izbornih ciljeva radikala bio je da osvoje dovoljno poslaničkih mesta da bi blokirali promenu Ustava (nisu osvojili dovoljno). Za njih je, kako se čini, regionalno pitanje bilo najdramatičnije. Najgorljiviji politički iskazi ticali su se sumnji da vojvođanski autonomaši na svoju ruku uvode elemente državnosti u budući projekat Pokrajine i da mimo Ustava pribavljaju i atribute i simbole državnosti.

REGIONALIZAM: Tokom ustavnih diskusija pojavilo se više ustavnih predloga: Ustavna rešenja za Srbiju grupe autora okupljenih oko Beogradskog centra za ljudska prava; Ustav Kraljevine Srbije iskusnog profesora ustavnog prava dr Pavla Nikolića; Osnovna načela za novi ustav Demokratske stranke Srbije i Projekt Ustava Republike Srbije grupe autora iz Foruma iuris, Ustav regionalne države akademika Miodraga Jovičića, Principi ustavne deklaracije grupe autora iz Foruma za etničke odnose, projekt Ustavnopravni okvir decentralizacije Srbije i autonomije Vojvodine, grupe autora iz Centra za regionalizam. U toku ustavne rasprave Demokratska stranka je dala vlastiti predlog ustava, koji je u međuvremenu unekoliko modifikovala u novom, završnom predlogu. Taj predlog je prošle godine čak bio i predat u proceduru, ali tadašnja većina nije ga uzela u razmatranje kvalifikujući ga kao partijski.

U tim predlozima ima nekih suštinskih sličnosti. Novosadska profesorka Marijana Pajvančić je u jednoj analizi uočila da saglasnost postoji kod korpusa ljudskih prava, liste pojedinačnih prava zasnovane na međunarodnim standardima, legitimacijskih temelja – vladavina prava, socijalna država, poštovanje i garantovanje ljudskih i manjinskih prava, politički pluralizam, sekularna država, tržišna privreda i – decentralizovana država. Kasnije će se pokazati da regionalno pitanje nije tako nesporno.

Autori svih ustavnih projekata saglasni su i u tome da se u organizaciji države primeni načelo decentralizacije, i kad bliže definišu ovo načelo, među autorima projekata postoje, međutim, značajne razlike. Jedni to pravo garantuju načelno, ali ne određuju bliže njegov sadržaj; drugi navode samo najvažnije elemente sadržaja ovog prava (pravo na demokratsku i decentralizovanu državu zasnovanu na načelima regionalizma, razvijene lokalne samouprave i solidarnosti). Treći pravo na regionalnu autonomiju vide kao sredstvo ograničavanja državne vlasti; četvrti sadržaj prava na decentralizaciju vezuju za pravo na sopstvenu imovinu i sopstvene izvore prihoda, i čvrsto ga garantuju.

Sporovi su vođeni oko toga da li regionalni model treba da bude simetričan ili asimetričan.

Ishod tih dilema određuje verovatno i natprosečno jaka dominacija radikala u Vojvodini. Regionalističke težnje u Srbiji su prilično slabe. Koncept zaštite manjina se s lokalnog diže na ustavni nivo. Kosovo i Metohija je pod međunarodnim protektoratom.

Radikali sada (Tomislav Nikolić) najavljuju da neće opstruisati ustavnu raspravu, mada izražavaju sumnju da se posao može završiti tako brzo kako je najavljeno. Oni su se, međutim, već na prvoj sednici Skupštinskog odbora usprotivili tome da se formira pododbor za pripremu ustavnog predloga.

VEĆINA: Preuzevši premijersku palicu u atmosferi osporavanja koncepta manjinske vlade koju podržavaju socijalisti, Koštunica je nagovesio da u Skupštini Srbije mora da bude uspostavljena i šira saradnja, na primer kada je reč o promeni Ustava.

Neki od politikologa ukazuju na to da je pri pravljenju ustava to potrebno i da je uobičajeno. Slobodan Antonić: U ustavotvornoj skupštini francuske Četvrte republike sve tri vlade su bile „velike“. Iza Bidaultove vlade (jun 1946) stajalo je 77 odsto skupštinskog saziva, iza Gouinove (januar 1946) 79 odsto, a iza De Gaulleove (novembar 1945) i svih 100 odsto. I prva vlada italijanske ustavotvorne skupštine, De Gasperieva (jun 1946), uživala je podršku 88 odsto poslanika.

PREDSEDNIČKA: Može se smatrati da je najeksponiranija bila tzv. predsednička dilema, koja je bila i u žiži ustavnih sporova, faktički razrešena pre pristupanja promeni ustava. Pre parlamentarnih izbora 28. decembra 2003. došlo je do razjašnjenja između Ustavnog suda i zakonodavne vlasti, a nova skupštinska većina je posle unekoliko omekšala zakon o izboru predsednika Republike i precizirano je opredeljenje da se predsednički izbori u Srbiji moraju raspisati dva meseca po konstituisanju nove skupštine.

Nov raspored snaga govorio je o prevlasti predsedničkih nad kancelarskim orijentacijama.

Traju pregovori oko isticanja zajedničkog kandidata. Iz poslaničkog kluba Demokratske stranke čuju se protivrečni signali – s jedne strane neki i dalje plediraju za izbor predsednika Republike u parlamentu, s druge strane nagoveštava se da bi ova stranka mogla da ima i vlastitog predsedničkog kandidata.

Novi predsednik Demokratske stranke u nekim spekulacijama viđen je kao jedan od mogućih zajedničkih predsedničkih kandidata. Neke od partija sadašnje vladine većine zagovaraju ideju da nekadašnji demokratski blok istakne zajedničkog kandidata. Pretenzije na predsedničku nominaciju istakao je i Nebojša Čović, predsednik Koordinacionog centra za Kosovo i lider Demokratske alternative. DSS stavlja do znanja da bi mogao imati i vlastitog predsedničkog kandidata. To gotovo sigurno neće biti Koštunica koji je tek preuzeo premijerske ingerencije. Ako bi nastupio bez dogovora s Demokratskom strankom, kandidat DSS-a bi mogao da računa na glasove pristalica DSS, SPO–NS i verovatno velikog dela G17 plus, što znači oko 1.200.000 glasova.

Ishod bi se mogao naslutiti posle okončanja političkih pregovora o raspodeli moći u državnoj zajednici u kojoj će se odlučivati i o tome da li na primer Boris Tadić ostaje ministar vojni. Ako nastupi kao kandidat Demokratske stanke i stranaka koje joj optiraju, on (sem možda nekih izuzetaka) može da računa na glasove onih koji su podržavali bivšu vladu a možda i na deo glasova G17 plus. Bivša vladina koalicija se raspršila (480.000 kapitalizovanih i oko 400.000 rasutih glasova) i posle toga nije bilo jasno da li se može ponovo koncentrisati. DC i GSS su najavili pristupanje Demokratskoj stranci, a ostale partije su uglavnom bile u nokdaunu. Izmena zakona o izboru narodnih poslanika i snižavanje cenzusa za nacionalne manjine bar dve grupe značajnijih partija (mađarske i bošnjačke) upućuje na samostalno delovanje na narednim parlamentarnim izborima, ali na predsedničkim oni bi verovatno optirali za kandidata DS-a. Saglasnost političkih lidera oko Kosova zasad ne najavljuje i dovoljno poboljšanje odnosa između DS-a i DSS-a da bi se mogla očekivati laka saglasnost oko njihovog zajedničkog kandidata.

Radikalski kandidat bi u startu mogao da računa s radikalskom podrškom sa prošlih izbora i na rasute glasove malih radikalno-nacionalnih stranaka (SSJ, Pavkovićevi glasači itd…), oko 1.300.000 glasova. To znači da je prema sadašnjem stanju realno prognozirati da će se predsednička bitka, koja može biti važna za institucionalnu konsolidaciju Srbije, možda rešavati u drugom krugu.

Pitanje je da li je rok za završetak ustava (Vidovdan 2004) realan. S jedne strane, moglo bi se i reći da to možda i nije nemoguće s obzirom na to da su neke važne pripreme obavljene budući da ustavna rasprava traje više godina.

Minimalan kompromis bi očito mogao da se postigne bar oko toga da se sadašnji ustav promeni u onim delovima koji se tiču svojine, prilagođavanja državnoj zajednici i u delu koji definiše paket ljudskih prava, što za posledicu može imati i izmenu mehanizma sudske zaštite tih prava, uključenje prava na ustavnu žalbu i na otvaranje kanala prema međunarodnim institucijama…