Slabo kontrolisana država

U februaru 2015. godine, pred kraj zasedanja Odbora za finansije, republički budžet i kontrolu trošenja javnih sredstava, iz Narodne skupštine je udaljen građanski nadzornik Dragan Dobrašinović. Dobrašinović je predstavljao izveštaj o prvoj fazi rekonstrukcije železničke stanice Prokop kada mu je Veroljub Arsić, predsednik Odbora i poslanik Srpske napredne stranke (SNS), isključio mikrofon i oduzeo reč, nakon čega je pozvao i obezbeđenje. U trenutku prekida Dobrašinović je iznosio zaključak nadzora navodeći, između ostalog, da su Železnice Srbije prekršile Zakon o javnim nabavkama, da nadzornik tokom rada nije imao podršku Uprave za javne nabavke, ali i da rekonstrukcija Prokopa predstavlja prvu fazu izgradnje Beograda na vodi, koji je ocenio centralnim političko-marketinško-ekonomskim projektom Vlade. Arsić je izbacivanje nadzornika sa sednice objasnio time da se nadzornik bavi politikom umesto izveštajem.

Prva faza rekonstrukcije Prokopa koštala je Srbiju tri milijarde dinara, odnosno, oko 26 miliona evra. Zakonom o javnim nabavkama iz 2012. godine propisano je da za svaku nabavku čija je procenjena vrednost iznad milijardu dinara, Uprava za javne nabavke mora da imenuje građanskog nadzornika. Od početka primene zakona u aprilu 2013. godine do kraja 2017. Uprava za javne nabavke je za nadzornike u 130 javnih nabavki imenovala osam organizacija civilnog društva. One su s vremenom podnosile sve manje izveštaja, a Upravi je do danas dostavljeno manje od trećine – 42 izveštaja. Prema Zakonu, nema posledica za nadzornika ukoliko ne podnese izveštaj. Poseban problem predstavlja činjenica da je od izbacivanja Dobrašinovića do decembra 2017. godine šest nadzornika podnelo 15 izveštaja, ali skupštinski Odbor nije razmatrao nijedan. Iz Odbora kao razlog navode „brojne zakonodavne i kontrolne aktivnosti“ u vreme njihovog podnošenja. Izveštaji nadzornika su u samo nekoliko slučajeva imali odjeka u javnosti, dok je Uprava za javne nabavke reagovala samo jednom, podnošenjem prekršajne prijave.

U slučaju Prokopa nadzornik nije podneo prijavu, ali se žalio nadležnoj Republičkoj komisiji za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki. Nakon odbijanja Komisije, nadzornik je uputio tužbu Upravnom sudu, koji je u junu 2015. godine potvrdio da je Zakon o javnim nabavkama prekršen, pa je naložio Komisiji da ponovo odluči o primedbama nadzornika. Upravni sud je u presudi naveo da su Železnice Srbije, kao naručilac posla, morale da odbiju ponudu pošto je osoba koja je ranije učestvovala u pripremi nabavke na otvaranju ponuda predstavljala češkog ponuđača AŽD Praha – člana pobedničkog konzorcijuma okupljenog oko firme Energoprojekt Oprema. Nadzornik je u izveštaju opisao i problem promene uslova nabavke koji su doveli do smanjene konkurencije i uvećane vrednosti nabavke za skoro šest miliona evra, što iz Železnica Srbije nisu umeli da objasne, niti su hteli da sarađuju sve vreme nadzora. Uprkos presudi Upravnog suda, Komisija je dva dana posle otvaranja Prokopa – kada je posao već bio urađen – odlučila kao i prethodni put. Zbog toga je Dobrašinovićev Toplički centar za demokratiju i ljudska prava podneo novu tužbu Upravnom sudu.

Prilikom otvaranja Prokopa, 26. januara 2016, Aleksandar Vučić, tada predsednik Vlade Srbije, rekao je da je posao urađen u roku, „čisto kao suza“ i demantovao bilo kakve nepravilnosti. Primer Prokopa samo je jedan od onih koji pokazuju koliko je obesmišljena uloga građanskih nadzornika. Oni navode da nemaju vremena da se bave ovim poslom, da su rokovi za podnošenje izveštaja kratki, ali i da taj posao finansiraju iz vlastitih resursa. Neki su zbog toga u potpunosti odustali ili planiraju da to učine. „Sistem građanskih nadzornika je neefikasan i zato je propao. On je realno propao“, kaže nadzornik Danilo Pejović iz Transparentnosti Srbija. Iz Uprave za javne nabavke odbili su da razgovaraju sa novinarima Centra za istraživačko novinarstvo Srbije (CINS).

KO SU NADZORNICI U SRBIJI: Uprava za javne nabavke za građanske nadzornike može imenovati stručnjake ili organizacije koje se bave nabavkama, sprečavanjem korupcije ili sukoba interesa. Osobe koje rade kod naručioca ili povezanog lica i članovi političkih organizacija ne mogu biti nadzornici. Do danas je nadzor radilo osam organizacija koje su se za ovaj posao same prijavile Upravi: Dru-štvo protiv korupcije (DRPKO) iz Zrenjanina, Poslovno udruženje ponuđača Srbije u postupcima javnih nabavki iz Kragujevca, Toplički centar za demokratiju i ljudska prava iz Prokuplja, te beogradska udruženja Pravni skener, Centar za razvoj neprofitnog sektora, Centar za istraživanje, transparentnost i odgovornost (Crta), Beogradski centar za bezbednosnu politiku (BCBP) i Transparentnost Srbija. Njihov posao je da prate svaki korak u nabavkama, dok su naručioci, između ostalog, obavezni da ih obaveštavaju o svojim koracima u postupku i dostavljaju im dokumentaciju.

Najveći broj nabavki vrednosti iznad milijardu dinara u periodu od aprila 2013. do kraja 2017. godine sproveli su Republički fond za zdravstveno osiguranje i Elektroprivreda Srbije – po 29, nakon toga Grad Beograd – 13, a zatim i različita ministarstva, druge institucije i javna preduzeća. Oni su nabavljali lekove, gorivo, električnu energiju, radove na putevima i prugama, prevoz putnika i druga dobra i usluge. Po završetku postupka nadzornici imaju obavezu da – u roku od 20 dana – podnesu izveštaj Upravi za javne nabavke i nadležnoj gradskoj, pokrajinskoj ili republičkoj skupštini. Prema Zakonu o javnim nabavkama, ako sumnjaju u zakonitost postupka nabavke, o tome treba da obaveste nadležne državne organe i javnost. Ipak, kad to učine, reakcija institucija često izostane. Dragan Dobrašinović navodi da Toplički centar nije imao podršku Uprave za javne nabavke: „Nijedan jedini put se nisu uključili u postupak javne nabavke gde postoji bilo šta što ukazuje na bilo kakvu zloupotrebu, iako smo ih uredno obaveštavali.“ Odbor Narodne skupštine je razmatrao i usvojio devet izveštaja, ali dalje nije preduzeo bilo kakve mere. Iz Odbora navode da je njihova Zakonom utvrđena uloga da razmotre izveštaje, dok nadzornik o sumnjama u nezakonitosti treba da obavesti pravosudne organe.

Skupština AP Vojvodine razmotrila je i prihvatila jedan izveštaj 2015. godine, o nabavci opreme za radiološku terapiju. Izveštaji su podnošeni i skupštinama pojedinih lokalnih samouprava, ali ih nisu sve razmatrale. Skupštine Beograda i Niša nisu odgovorile na CINS-ov zahtev za pristup informacijama o ovoj temi. U aprilu 2014. Gradska direkcija za javni prevoz Grada Niša tražila je autobuske prevoznike za narednih pet godina – posao vredan šest milijardi dinara. Ovog puta javnost je reagovala pre nadzornika – „Južne vesti“ su objavile audio snimke gradskih funkcionera kako se dogovaraju oko uslova nabavke koji odgovaraju određenim prevoznicima. Toplički centar je kao nadzornik ubrzo obavestio Agenciju za borbu protiv korupcije o postojanju sumnje u korupciju, a podneo je i krivične prijave Tužilaštvu za organizovani kriminal i Višem javnom tužilaštvu u Nišu. Tužilaštva su tokom 2016. odlučila da nema mesta pokretanju krivičnog postupka, te je Agencija 2017. okončala postupak. I u ovom slučaju nadzornik je podneo žalbu, odnosno, zahtev za zaštitu prava, koji je Republička komisija odbila, a Upravni sud uvažio, odnosno poništio rešenje Komisije i vratio zahtev na ponovno odlučivanje. Komisija je donela istu odluku.

Samo nekoliko meseci nakon nabavke 26 novih autobusa, 10 je poslato u Beograd, umesto kojih su u Niš stigli stari autobusi, objavile su „Južne vesti“. „To je ono što obeshrabruje ljude, ne postoji reakcija. Kad bi postojala reakcija institucija, to bi bitno promenilo stvar. Onda bi ljudi imali više vere, ljudi koji rade nadzor u to što rade, bilo bi više vere i drugih ljudi koji to posmatraju, javnosti“, navodi Dobrašinović.

SISTEM KOJI NE FUNKCIONIŠE: Da sistem spoljnog nadzora nabavki propada, saglasili su se svi nadzornici sa kojima su novinari CINS-a razgovarali. Toplički centar i BCBP kao problem ističu tretman nadzornika: od propuštanja naručioca da javi da je raspisao javnu nabavku do kašnjenja u dostavi dokumentacije. Tako je Gradska uprava Beograda odbijala da nadzornicima Crte dostavi konkursnu dokumentaciju prilikom nadzora nabavke prevoza putnika u beogradskom gradskom prevozu 2015. godine – tražeći da potpišu izjavu o poverljivosti.

Ivana Savić iz Crte kaže da, iako su se za pomoć obraćali Odboru Narodne skupštine i Upravi za javne nabavke, od prvih nisu dobili odgovor, dok je odgovor Uprave bilo „tumačenje koje praktično ništa nije značilo“. Nadzornici ne dobijaju nikakvu naknadu, a nisu im pokriveni ni troškovi. Od njih se očekuje da idu na otvaranje ponuda bez obzira gde se u Srbiji naručioci nalaze. Među problemima je i kratak rok za pisanje izveštaja, nekad i na uštrb kvaliteta. Danilo Pejović, finansijski direktor Transparentnosti, navodi da im je za nadzor potrebno od 10 dana do nekoliko meseci rada, u zavisnosti od predmeta javne nabavke. Dodaje da je po načinu na koji je sistem postavljen jasno da nadzornici nemaju dovoljno ovlašćenja ni resursa: „Svi se oslanjamo sami na sebe, na ono što znamo i na one resurse u organizaciji koje imamo.“

Nadzornici iz Transparentnosti i Topličkog centra rekli su novinarima CINS-a da su u nekim slučajevima tražili i da ih Uprava za javne nabavke razreši, jer prethodno nisu pristali na imenovanje. Posebnu poteškoću im predstavljaju nabavke lekova, generatora i drugih usluga i robe iz oblasti za koje im nedostaje stručnost. Transparentnost i Crta su zbog pojedinih nabavki tražili pomoć eksperata među svojim prijateljima. Dragan Dobrašinović je sa Topličkim centrom bio nadzornik u 12 nabavki. Kaže da ljudi iz struke neće da se prihvate ovog posla jer im može doneti probleme ili pritiske, pri čemu je odgovornost velika, a vlastiti poslovi mogu biti zapostavljeni. Po broju dobijenih nadzora prednjači Transparentnost sa 39 nabavki. Oni još prihvataju da rade nadzor u slučajevima u kojima, na primer, ukoliko odbiju, rizikuju da se ne sprovede važna nabavka lekova, ali kažu da „neće dugo“. U BCBP-u

navode da više ne rade nadzor mada ih Uprava i dalje imenuje. Iz Crte su ulogu građanskog nadzornika preuzeli u februaru 2014, ali su od nje u potpunosti odustali dve godine kasnije. Ivana Savić iz Crte navodi da su razlog za takvu odluku druge obaveze, odnosno nedostatak vremena malog broja onih koji su se bavili nabavkama. Objašnjava da su se za posao nadzornika prijavili kao organizacija koja se bavi praćenjem trošenja budžetskih sredstava i da im je to bila „dobra prilika da znanja primene u praksi, ali i nauče nešto novo“.

ZAŠTITA PRAVA OŠTEĆENIH: Nadzornici su zakonom obavezani da prate postupak javne nabavke do zaključenja ugovora, zbog čega na konačnu odluku naručioca o dodeli ugovora imaju vremena da reaguju samo do njegovog potpisivanja. Međutim, uloga građanskog nadzornika bila bi i važnija nakon toga. „Veliki deo zloupotreba se desi posle toga. Isporučuje se roba lošeg kvaliteta, usluge koje nisu adekvatne“, kaže Dragan Dobrašinović.

Jedan od slučajeva koji pokazuje probleme nakon potpisivanja ugovora je tender za ispumpavanje vode iz kopa uglja Tamnava – Zapadno polje, u Rudarskom basenu Kolubara, nakon velikih poplava 2014. godine. Posao vredan 15 miliona evra EPS je dodelio konzorcijumu Energotehnika – Južna Bačka, iako, prema istraživanju Balkanske istraživačke mreže (BIRN), Južna Bačka nije imala iskustva u ovoj oblasti. Građanski nadzornik je bio Danilo Pejović iz Transparentnosti, koji kaže da je sam proces nabavke bio u skladu sa Zakonom. Međutim, istog dana kada je potpisao ugovor sa EPS-om, konzorcijum Energotehnika – Južna Bačka je ugovorio iznajmljivanje pumpi od holandske firme Van Hek, koja je na kraju završila najveći deo posla isušivanja. Međutim, kako Van Hek u ugovoru sa EPS-om nije bio naveden kao podizvođač, već je i sam učestvovao na tenderu kao ponuđač, ovakva odluka nije bila u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama. U tom trenutku, građanski nadzor je već bio okončan. Žalbe na postupke naručioca se do zaključenja ugovora podnose Republičkoj komisiji za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, putem zahteva za zaštitu prava. Građanski nadzornici podnosili su zahteve u devet slučajeva, među kojima i za Prokop.

Od izmena Zakona o javnim nabavkama iz 2015. godine zahtev ne zadržava naručioca da sklopi posao, a osim nadzornika mogu ga podneti oni koji bi mogli da budu direktno ugroženi greškom naručioca, kao i Uprava za javne nabavke, Državna revizorska institucija i javni pravobranilac. Prema objavljenim odlukama Komisije, Uprava za javne nabavke i revizori do danas nisu koristili ovo ovlašćenje, dok su Državni pravobranilac i Javno pravobranilaštvo Opštine Ruma podneli po jedan zahtev za zaštitu prava – u prvom slučaju postupak nabavke je delimično poništen, a zahtev pravobranilaštva Rume Komisija je odbacila kao neblagovremen.