Retuš demokratije

Da li je ministarka bespravno izgradila kuću na Santoriniju? Jesu li protivzakonite saobraćajne kazne na osnovu fotografija? Ko je kriv zato što penzije toliko kasne, a ekonomski migranti nikako da prođu kroz proceduru legalizacije? Gotovo 35.000 Grka, i sve više stranaca, u protekle tri godine potražilo je odgovore na slična pitanja kod advokata građanina i gotovo polovina je našla pravdu – pokazuje upravo objavljeni izveštaj za 2001.

„Institucijom se poboljšava kvalitet demokratije“, smatra grčki advokat građanina, politikolog koji se najviše bavi procesima demokratizacije profesor Nikiforos Dijamanduros. U razgovoru za „Vreme“ odgovorio je na pitanja o istorijatu i ulozi nacionalnog ombudsmana, njegovom mestu u institucijama sistema, povezanosti s globalnim procesima demokratizacije, međunarodnoj saradnji i iskustvima, kao i o rezultatima postignutim u Grčkoj. Pod kapom Saveta Evrope, Grčka je u okviru Pakta za stabilnost Jugoistočne Evrope ponudila programe i fondove za pomoć onima koji žele pomoć u uspostavljanju ombudsmana. U kontaktima je sa SRJ (gde je nedavno usvojen zakonski okvir), Bugarskom, Bosnom, Hrvatskom, kao i Makedonijom i Kosovom gde ombudsman već postoji. Prijatno je iznenađenje da je slovenački ombudsman, koji postoji od početka devedesetih, pomogao osnivanje grčkog – saradnja koju Dijamanduros visoko ceni.

SLIČNOSTI I RAZLIKE: Institucija posredovanja između građanina i državne uprave, prvi put uvedena pre dva veka u Švedskoj, koja se od pedesetih godina prošlog veka proširila po Evropi, Latinskoj Americi, Aziji, a posle 1990. i u svim zemljama u tranziciji, stigla je 1. oktobra 1998. i do Grčke, poslednje među mediteranskim zemljama trećeg talasa demokratizacije, uz Portugal i Španiju. Tamo je branilac naroda uveden polovinom sedamdesetih, odmah posle pada diktature, dok je u Grčkoj – koja se 28 godina posle pada pukovničke hunte takođe smatra konsolidovanom demokratijom uvođenje branioca građanina zakasnilo najviše iz unutrašnjih razloga. Mnoge je, naime, neprijatno podsećao na instituciju komesara za upravu iz vremena diktature, pa su se sve političke nesuglasice oko uvođenja ombudsmana slegle tek na impuls iz evropskog okruženja – pošto je 1995. uveden i evropski ombudsman s nadležnostima na nivou zemalja članica.

Razlike u nazivima koje institucija dobija od zemlje do zemlje (ukupno njih oko 120) ukazuju i na suštinu konkretnog problema s kojim treba da se nosi. „Međunarodno, postoje dve porodice naziva: neutralniji Posrednik identifikuje se sa zemljama gde demokratija ima dugu tradiciju, pa time i institucija ima neutralniju ulogu običnog posredovanja između države i građanina. Međunarodno prihvaćen švedski naziv ombudsman upravo to i znači, a na isto ukazuje i francuski mediateur. U drugoj kategoriji su mlađe demokratije, gde postoji veća osetljivost za političku dimenziju ustanove jer je građaninu potrebna politička zaštita. Tu spadaju i Grčka i Španija i Portugal i Latinska Amerika, kao i mnoge postkomunističke zemlje Istočne Evrope gde se naglašava upravo odbrana prava građanina.

Za uspostavljanje ombudsmana ključna je politička volja jer je institucija nezavisna iako se još uvek vode ozbiljne diskusije o tome gde je njeno i mesto drugih novih oblika nezavisnih upravnih službi, u triptihu zakonodavne, sudske i izvršne vlasti. „One su deo izvršnog, ali specifičnog tela, jer ne spadaju ni pod jedno ministarstvo“, ali konkretno uređenje se razlikuje od zemlje do zemlje. U Švedskoj ombudsman je u nadležnosti parlamenta, kojem podnosi izveštaj, a on može da ga postavlja i smenjuje; u Grčkoj je predviđen i poslednjim ustavnim izmenama, a o vladinom predlogu se većinom izjašnjava skupštinsko telo. Uprkos svemu tome – ili upravo zato – „u razvijenim evropskim pravnim državama gde je institucija začeta, ona ne može da nametne sankcije: crpe legitimitet iz moralnog stava i sposobnosti da ubedi upravu da je u pravu i da koncept pravne države važi za sve – i za državne službenike i za moćnike“. Samo u Ugandi i Šri Lanki ombudsman ima pravo da nameće sankcije, ali u svim zemljama ima „snažne mogućnosti da primora upravu“ da mu stavi na raspolaganje sve relevantne podatke za neki slučaj, pa imao dosije i 800 stranica. U Grčkoj, to je pretnja krivičnim gonjenjem zbog odbijanja saradnje: prve žrtve su pale posle samo tri godine nakon uspostave ombudsmana kada su četiri službenika građevinske službe (na čiju samovolju i korumpiranost ima i najviše pritužbi) osuđena na po deset meseci zatvora. Ali Dijamanduros naglašava da uprava – koja u Grčkoj odbija saradnju u oko 4,5 odsto slučajeva sarađuje više iz „moralnih“ razloga: „zato što biva uverena da je to što ombudsman tvrdi toliko dobro argumentovano i ugrađeno u logiku pravne države i koncepta pravde, čak i anglosaksonskog pojma fairness, a ne prosto prava“. I u ovom slučaju, naravno, kaskaju mlade demokratije.

NEOPHODNA SARADNJA: „U Grčkoj, stvari su sve pre nego ružičaste“, kaže Dijamanduros, ipak zadovoljan jer spremnost uprave na saradnju ipak raste. Pre dve godine oštro se žalio na „ozbiljne probleme arbitrarnog ponašanjai na to što je lokalna samouprava odbijala saradnju“. „Ne prestaje da nas iznenađuje ne samo ingenioznost kojom administracija ignoriše osnovne pravne principe nego njen besraman način“. Sada, je kaže, počelo da se shvata da je ombudsman pre nego što je nešto rekao to dobro proučio i on uopšte neće popustiti, govoriće i govoriće koliko god bude potrebno. Potrebna je, naravno, i saradnja građana koji treba da reaguju, ali i da znaju šta ombudsman može jer je sada skoro 40 odsto procenata pritužbi neosnovanih, dok od 47 odsto osnovanih, ombudsman pozitivno rešava 92 procenata.

U Grčkoj i u većini zemalja ombudsman ima dvostruku ulogu: pored rešavanja konkretnih pritužbi građana, predlaže i zakonske izmene. Dijamanduros je zadovoljan odzivom službi u prvom slučaju i pokazuje veliko strpljenje u drugom, koji „ima mnogo duži ciklus finaliziranja“. Pojedinačni slučajevi se rešavaju u jednom danu ili za šest meseci, dok promena zakonskog okvira direktno zavisi od budžeta: „Tamo gde je potrebno dosta novca, još uvek nemamo reakcije. Tamo gde to nije potrebno, gde smo tražili promenu upravnih mehanizama i promovisali odredbe o strancima, imamo skoro 40 odsto pozitivnih odgovora službi“.

Organizovana privatna mreža ombudsmana na svetskom nivou International Ombudsman Institute postoji već nekoliko decenija, postoje i bliski kontakti na evropskom nivou, banka podataka, razmena iskustava, ali ne i koordinacija pri podnošenju zakonskih predloga. „Svaka zemlja ima svoje potrebe i prioritete. Svakako, Grčka, gde do 1985. građanin nije mogao da se obrati za međunarodnu pomoć, Evropskom sudu za prava čoveka u Strazburu, i čija javna uprava ima znatne probleme, ima drugačije potrebe od zemalja kakve su Finska, Danska, Irska u kojima institucija deluje više decenija i gde javna uprava ima mnogo snažnije osećanje obaveze da bude mehanizam promovisanja pravne države.“

KOORDINACIJA: Savet Evrope koordinira neformalnu mrežu za praćenje razvoja institucije ombudsmana u regionu, a promoviše je grčka institucija. „Grčki advokat građanina želi da pomogne onima koji žele pomoć, i na način na koji žele; ne želi da se meša u bilo kakve političke osetljivosti bilo koje zemlje. Osnovno je da se promoviše uspostavljanje pravne države i mehanizmi potrebni za to i da se institucija razvije. Sve drugo je stvar političke odluke svake zemlje.“

Dijamanduros navodi da je Atina obezbedila fondove za aktivnosti planirane sa Savetom Evrope – pomoć i podršku u uvođenju institucije, obuku, seminare razmene poseta. Prošlog novembra Dijamanduros je bio u Beogradu na sastanku o osnivanju ombudsmana pod pokroviteljstvom OEBS-a. „Video sam političku volju i interesovanje da shvate kako institucija funkcioniše.“ Diskretno izbegavajući da se izjasni o svojim utiscima, Dijamanduros se ograničio na to da kaže da je bilo reči o pravnim pitanjima i dosta diskusije – tada bez rezultata – o tome treba li ombudsman da bude na federalnom ili na republičkom nivou. „Nas se to ne tiče“, to je lokalna politička odluka. Na pitanje šta se može očekivati od ombudsmana u zemlji koja je daleko od konsolidovane demokratije, u stanju prilične anomije, rekao je da su to „opšti problemi novih demokratija i zemalja naslednica bivše Jugoslavije, osim veoma napredne Slovenije.