Razgradnja Republičkog sekretarijata za javne politike – početak završnice

Proces kanceroznog “kadrovskog osvajanja” i razgradnje republičkih upravljačkih institucija stigao je do njihovog neuralgičnog centra – Republičkog sekretarijata za javne politike (RSJP). Posle godina pritisaka, proces je ubrzan uredbama kojima je Vlada nedavno izuzela “EU usklađivanje propisa” iz nadležnosti Sekretarijata. Prošle nedelje smenjena je njegova višegodišnja direktorka Bojana Tošić. Reč je o najvažnijem profesionalnom i modernizatorskom osloncu republičke uprave u Srbiji.

Lako je ovo pročitati kao još jedan korak u konsolidaciji autokratije. To bi bilo pogrešno čitanje. Razgradnja RSJP-a ne jača režim – ona je simptom njegovog slabljenja. Ali nije ni to dobra vest. Funkcionalne demokratije mnogo se lakše grade iz funkcionalnih autokratija nego iz haosa.

RSJP je radio mnogo toga, ali ključna su bila dva zadatka. Prvi je bio regulatorna reforma: “teranje”, ali i učenje ministarstava da, pre nego što predlože novi propis, kažu kakav problem on rešava, koliko košta, koje su alternative. Tražio je da se razmotri više opcija, ne samo ona unapred odabrana: da se konsultuje javnost; da se kaže ko će biti pogođen i kako će se uopšte znati da li je propis uspeo. Zvuči obično. Nije. Za našu upravu, čija je profesionalna kultura izgrađena oko pitanja “kako se postupa”, a ne “šta želimo da postignemo” – to je revolucionarno.

NEZNANJE I POSLEDICE

Da ovo nije trivijalno, govori sledeći primer. Institut za javno zdravlje “Batut” u trenutku kad sam se pozabavila njegovim radom, imao je 2000 zaposlenih. Zadatak mu je bio, pre svega, da prikuplja podatke o javnom zdravlju i da na osnovu njih daje preporuke za politike. Međutim, podaci koje je proizvodio često su bili neupotrebljivi jer su sabirali babe i žabe: ako jednog meseca neka institucija ne dostavi podatke, to bi se tretiralo kao nula; drugog meseca svi dostave podatke – i indikator skoči; trećeg meseca neko dostavi pogrešne podatke. Ja ih pitam – što ne ispravite? Što ne napravite procenu? A, ne! Njihov zadatak je da, kao što propisi kažu, prikupljaju i sabiraju podatke tačno onako kako ih institucije dostave. I onda bi morali da dolaze eksperti iz Svetske zdravstvene organizacije, traže originale, rade ispravke i procene – i da nam oni kažu kako napreduje rešavanje nekog problema. A imamo i statističare i medicinske stručnjake – ali izvan uprave.

U Đinđićevoj vladi mnogi su mislili da nas Miloševićevi kadrovi miniraju. Možda neki i jesu. Ali oni pre svega – nisu znali svoj novi zadatak. U samoupravnoj Jugoslaviji upravna mašinerija je detaljno, minuciozno propisivala “kako” se postupa, a ciljeve, inicijativu i sam odgovor na pitanje “zašto” davao je unutarpartijski sveprožimajući politički konsenzus koji se gradio van upravnih institucija. Kada je 2001. taj konsenzus nestao, ostala je zagušujuća regulativa u rukama uprave koja nije znala šta sa njom da radi – i koja je vrlo brzo počela da je koristi da se od nejasnoća, političke samovolje i koruptivnih pritisaka brani.

Drugi zadatak bio je da se Srbija nauči da postupa planski. Da ni to nije banalno, znam iz iskustva. Još pre svojih ministarskih funkcija, u Ministarstvu finansija bila sam zadužena za javna preduzeća – koja smo mi morali da vodimo kao ekonomska bića, dok su resorna ministarstva njima upravljala kroz sektorske ciljeve. Možete zamisliti dve zavađene strane: dva legitimna mandata, jedna ista preduzeća. Ako Zoran Đinđić nije imao vremena da nas pomiri, druge – ni logične, a kamoli ekspertske koordinacije nije bilo da smanji nesporazume i sujete. Ko u klin, ko u ploču.

KAKO SRBIJA POSTAJE NEUPRAVLJIVA

U trenutku uspostavljanja RSJP-a 2014. godine, godišnji plan rada Vlade, u čiju su izradu državni službenici ulagali ozbiljno vreme i hartiju, realizovao se sa – pišem iz pamćenja – nekih 40 odsto. A još veći broj aktivnosti koje je Vlada te iste godine zaista sprovodila u tom planu uopšte nije bio predviđen. Ovome je RSJP postavio okvir kakav ranije nije bio: akcioni plan za sprovođenje programa Vlade.

To je dokument koji prvi put konkretno prevodi ekspoze premijera – onaj za koji premijer dobija poverenje Skupštine – u listu mera, sa nosiocima, rokovima i pokazateljima rezultata. Drugim rečima: ono što premijer obeća pred poslanicima više nije bilo opšte mesto, nego obaveza koja se može pratiti. Tek odatle počinje smislenija koordinacija između ministarstava, i tek bi se odatle mogla vući istinska odgovornost za rezultate. Taj posao je ostao nezavršen jer je iznad svega počeo da se širi autoritet jednog čoveka.

I pre Vučića je odluku o tome koje će se saobraćajnice prve graditi – ili čak i to da se gradi brza pruga Beograd–Budimpešta – politički lider zemlje mogao da donese prilično sam. Tu je moć Vučić doveo do šokantnih razmera, pogotovo za evropsku zemlju u kojoj postoji svaka moguća demokratska institucija. Ali izvor njegove lične moći ujedno je i izvor njegove sve veće slabosti.

Ne treba zato strepeti da će režim, rušenjem institucija kakva je RSJP, postati sposoban da neometano uspostavi tako žarko željenu diktaturu. Naprotiv. Jer i za čvrstu diktaturu neophodne su institucije.

Funkcionalne institucije su one koje imaju jasne ciljeve i koje nastoje da ih ostvare kroz dobro poznata i ustaljena (ne moraju čak biti ni pisana) pravila ponašanja. Samo tako je moguće svakodnevno donošenje hiljada odluka neophodnih da bi se jedna država kretala, ma koliko sporo – u nekom jasnom pravcu.

Rad funkcionalnih institucija nije isto što i demokratija. Kina i Singapur imaju i te kako funkcionalne institucije. Ima ih i Ruanda – uzimajući u obzir relativni afrički kontekst. Nijedna od ovih država nije ni približno demokratska. Ali kao i Južna Koreja, koja im je bila slična sve dok 1987. godine nije pao Parkov režim – sve se one kreću napred i razvijaju jer njihove institucije imaju potrebnu autonomiju da konzistentno rade u svom polju delovanja. One proizvode rešenja, dodeljuju sredstva, jačaju kadrove (čak i stipendijama i obukama u inostranstvu), promišljeno prilagođavaju tuđa rešenja potrebama i ciljevima svoje zemlje. A centralni “gazda” im se svakodnevno ne meša u posao. Nije da neće. Nego ne može to jedan gazda, čak i ako uopšte ne spava. Mora tu biti još mozgova – finih ili pokvarenih, ali sposobnih. I mora tu biti pravila. Inače, nastaje haos.

Zato se ruši i ovaj režim. I to ne zbog toga što se ruše institucije – režim se na institucije nije nikad ni oslanjao. Već zato što proces kanceroznog kadrovskog osvajanja razgrađuje i institucije i sam režim. U slučaju institucija on stvarno liči na širenje tumora; u slučaju režima više liči na osinjak u kojem se otrovne i nervozne ose sve više otimaju Vučićevoj kontroli. Kad zrelo razmislite, šokantno je koliko malo toga Vučić zaista uspeva da sprovede onako kako želi. I sve manje. Nekad je velikom brzinom menjao kadrove, da svojima ne da da se osile, a i da uvuče ponekad nekog novog ko nešto zna i želi da uradi. Režimski kancer ljude s idejama je gutao, a ovi drugi su se pretvarali u nove ljute osice.

Tako Srbija postaje neupravljiva – ne autokratija u konsolidaciji, već centralno intervenisani haos. A iz haosa se institucije ne vraćaju same. Institucije se grade. “Svi bi institucije”, govorila je Jasna Atanasijević Dimitrijević, ranija direktorka RSJP-a, “a ne shvataju koja je muka praviti institucije”.

KAKO DO FUNKCIONALNE I PRAVNE DRŽAVE

Dragi studenti i nešto manje draga opozicijo: kada konačno zadate poslednji udarac ovom režimu, suočićete se sa gomilom ruševina. Pažljivo prebirajte po njima, da nađete ljude kao što su Bojana Tošić i mnogi drugi koje sada neću da imenujem da im ne bih otežala napore ako se kojim slučajem još uvek trude da grade ili spasavaju deliće sistema. RSJP će morati ponovo da se gradi. Samo uz njihovo iskustvo i njihovu posvećenost Srbija će dobiti funkcionalnu i pravnu državu – a da ne čeka na naše čukununuke.

Autorka je osnivačica i direktorka Centra za visoke ekonomske studije