Zakon i njegove zadrške

Skupština Srbije je u finišu natezanja oko Evropske unije i Kosova donela nekoliko dugo očekivanih „reformskih zakona“, koji su promakli pažnji šire javnosti. Jedan od tih dugo očekivanih propisa je i Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama (usvojen 22. novembra), koji treba da otvori mogućnost privatnom kapitalu da uđe u zonu infrastrukturnih usluga, dosad monopolisanih za državnu svojinu, kao i da obogati sadržaj „decentralizacije“ u upravljanju državnom svojinom. To jest, od tog zakona se očekuje da omogući lokalnim samoupravama i pokrajinskim autonomijama da u saradnji sa privatnim kapitalom efikasnije posluju sa onim delom „javne svojine“ koja im je data na gazdovanje nešto ranije usvojenim zakonom o javnoj svojini.

Odmah treba reći da je ovaj novi zakon o javno-privatnom partnerstvu svakako napredak u odnosu na prethodnu regulativu, ali da je zadržao niz rešenja koja su očigledno posledica starih shvatanja da je spoj državnog i privatnog kapitala samo izvor korupcije, a da je svaka decentralizacija upravljanja državnim kapitalom samo put u lokalni voluntarizam i rasipanje. Kao da je centralizovano upravljanje bilo domaćinsko i efikasno i kao da korupcija nije domaća životinja i u vrhovnim državnim organima.

Ovaj zakon je, što takođe ne treba zaboraviti, dočekan sa zebnjom i u opštinama, to jest njihovim komunalnim preduzećima, jer se bio proširio strah da će on omogućiti privatizaciju lokalnih „javnih preduzeća“, a poznato je da i ona, a ne samo „nacionalna“, odnosno republička, pate od klasične neefikasnosti, da su nakrcana velikim viškovima suviše plaćene radne snage i da su odavno postala „kadrovska skladišta“ lokalnih stranačkih elita, pa kao takva – podređena političkim manipulacijama i odlučivanju u golom partijskom, a ne javnom interesu. Koliko je, dakle, novi zakon „zadro“ u slabosti dosadašnje regulative i koliko on omogućava da privatni kapital uđe u ovu zonu javnog privređivanja, te tako, u najmanju ruku, omogući bolju kontrolu „javnih preduzeća“?

Da podsetimo, na jednom od retkih skupova na kome se raspravljalo o Zakonu o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama, onom koji je organizovala Privredna komora Srbije (23. novembra), jedan od pisaca zakonskog teksta, Nenad Ilić, savetnik u Ministarstvu ekonomije i regionalnog razvoja, naglasio je da postoji interesovanje privatnih investitora za obavljanje određenih komunalnih delatnosti, ali da će takvi poslovi biti mogući tek kada nadležna javna tela (ministarstva Vlade Srbije, opštine, pokrajinski sekretarijati) „prepoznaju potrebu i opravdanost realizacije novih projekata putem partnerstva sa privatnim investitorom“, te da to „po difoltu ne znači da privatni partner ulazi u strukturu vlasništva nekog postojećeg komunalnog preduzeća“. Pojednostavljeno, Zakon je izgleda pravljen samo za one investicije koje bi išle tamo gde postojeća komunalna preduzeća nisu zainteresovana za posao – što već upućuje na zaključak da ovaj zakon ipak ne reformiše mnogo. On, dakle, ne predviđa praktičnu dostupnost, na primer, upravljačkih akcija javnih preduzeća privatnim investitorima, što bi imalo za efekat bar privatni uvid u njihovo poslovanje. A pogotovu ne obezbeđuje preuzimanje celih komunalnih preduzeća u privatno vlasništvo. Iako su neke zemlje u tranziciji u tom smislu imale probleme sa „privatnim vodovodima“, na primer, ostaje pitanje zašto u Srbiji ne bi bila jeftinija i bolje održavana groblja ili pijace koja bi vodila akcionarska društva sa većinskim privatnim kapitalom.

Kako je na spomenutom sastanku u PKS-u odmah primetio i ekonomista Mahmut Bušatlija, „Zakon je zasnovan na pretpostavci da će država i dalje držati većinu u javnim preduzećima i upravljačka prava u javnim preduzećima, a da će privatnici unositi pare za njihov razvoj, a to je nemoguće očekivati“. Bušatlija je kritikovao i regulisanje koncesija u ovom zakonu, pre svega zbog toga što je prihvaćen sistem „limitiranih koncesionih ugovora“, koji deformišu motivacioni mehanizam koncesionara – što će reći, on je zainteresovan za brzu, jeftinu i nekvalitetnu gradnju da bi što brže počeo eksploataciju objekta (autoputa, na primer), a pri kraju koncesije nije zainteresovan za održavanje objekta koji mora da vrati državi. Ta Bušatlijina logika podriva i sam institut koncesionarstva.

Zanimljivo je da Zakon veoma detaljno reguliše sadržaj „javnog ugovora“ o davanju koncesije – pa zahteva da on obavezno sadrži čak 28 odredbi koje treba da obuhvate sve moguće (i nemoguće) situacije. Uz to je uneta jedna dosta „okrugla“ odredba da ako javni ugovor sadrži nešto „što na bilo koji način dovodi do odgovornosti Republike Srbije ili ima direktnog uticaja na budžet Republike Srbije“, on mora dobiti saglasnost Vlade Srbije. Problem je što je sve što je u vezi sa državnom svojinom moguće dovesti u vezu sa državnom odgovornošću.

Takođe je upadljivo da Zakon predviđa vrlo strog nadzor nad javno-privatnim partnerstvom, što se može razumeti, ali on predviđa i stvaranje Komisije za javno privatno-partnerstvo na nivou Republike Srbije, sa možda pretenciozno zamišljenim nadležnostima. Na primer, ova komisija, u čiji sastav od sedam članova Vlada bira pet, a po jednog delegiraju Beograd i Vojvodina – ima obavezu da pruža „stručnu pomoć“, da „informiše i konsultuje“, „daje mišljenje“ u postupku odobravanja svih predloga o javno-privatnom partnerstvu, „izrađuje metodološke materijale“ itd. Sva je prilika da je ova Komisija u suštini zamišljena kao republički „cenzor“ javno-privatnih poslova na svim, pa i pokrajinskim i lokalnim nivoima. Pa, šta je onda tu decentralizovano?