Protiv diskriminacije – zakon i primena

Projekat pod nazivom „Razvijanje sveobuhvatnog okvira za sprečavanje i borbu protiv diskriminacije u Republici Srbiji“ nastao je uz saradnju beogradske kancelarije UNDP-a (Programa Ujedinjenih nacija za razvoj) i Službe za ljudska i manjinska prava Vlade Republike Srbije, pod pokroviteljstvom Evropske agencije za rekonstrukciju (EAR). U okviru procesa evropskih integracija i u cilju punopravnog članstva Republike Srbije u Evropskoj uniji, ovaj projekat je rezultat: a) preporuka koje je UN Komitet za ljudska prava 2004. godine uputio Srbiji i Crnoj Gori, a u kojima se kaže da Srbija treba da usvoji sveobuhvatan zakon o zabrani i borbi protiv diskriminacije; b) izveštaja Evropske komisije o spremnosti SCG za pregovore o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju sa Evropskom unijom, u kojem se kaže da iako je nacionalno zakonodavstvo u najvećoj meri usklađeno sa međunarodnim standardima, neophodno je usvajanje sveobuhvatnog zakona o zabrani diskriminacije kao dodatne garancije i zaštitnog mehanizma; c) zahteva građanskog društva i profesionalaca u ovoj oblasti da se kroz zakon o zabrani diskriminacije definiše diskriminacija i pruži dodatna zaštita ranjivim grupama.

Postupajući prema ovim preporukama, bivše Ministarstvo za ljudska i manjinska prava SCG i kancelarija Programa Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP) koncipirali su projekat, koji finansira Evropska unija, kojim rukovodi EAR, i koji sprovodi UNDP u partnerstvu sa Službom za ljudska i manjinska prava Vlade Srbije. Cilj projekta je stvaranje sveobuhvatnog zakonskog okvira za sprečavanje i borbu protiv diskriminacije. Projekat podrazumeva izradu Studije izvodljivosti, kao programske osnove antidiskriminacionog zakona i osnove za njegovu primenu, i izradu Predloga zakona o zabrani diskriminacije. Služba za ljudska i manjinska prava pripremila je model zakona protiv diskriminacije, koji u sebe uključuje i komentare koje su tokom konsultativnog procesa dali brojni stručnjaci, predstavnici civilnog sektora i vlade.

Za primenu zakona o borbi protiv diskriminacije u naredne dve godine planirano je da se obezbede sredstva i ekspertska pomoć UNDP-a i EAR-a, što bi trebalo da doprinese formiranju Komisije za sprovođenje zakona i stvaranju svih uslova za njen rad.

Na međunarodnoj konferenciji „Protiv diskriminacije: zakon i primena“, održanoj 5. i 6. decembra u Sava centru, članovi Radne grupe za pisanje nacrta zakona protiv diskriminacije, sa predsednikom Dušanom Janjićem na čelu, predstavili su model zakona, posle čega je usledila finalna javna debata o prednostima i mogućim korekcijama ovog modela. Pored članova Radne grupe, kao i organizatora konferencije – UNDP-a, Evropske agencije za rekonstrukciju i Službe za ljudska i manjinska prava – u diskusiji su učestvovali međunarodni eksperti, predstavnici nevladinih organizacija, pravosuđa i predstavnici nacionalnih manjina u Srbiji.

Međunarodnu konferenciju i javnu debatu o modelu zakona o zabrani diskriminacije otvorio je Petar Lađević, direktor Službe za ljudska i manjinska prava Vlade Republike Srbije, koji je u svom uvodnom govoru naglasio neophodnost uvođenja zakona protiv diskriminacije u domaći pravni poredak: „Usvajanjem Nacionalne strategije Srbije za pridruživanje Evropskoj uniji na sednici Vlade Republike Srbije 17. juna 2006. godine, kao do sada jedinog opšteg domaćeg strateškog dokumenta, bliže se određuju pojedini aspekti ove obaveze usvajanja antidiskriminatornog zakonodavstva. Strategija navodi, u okviru tačke 2.3. Ljudska prava i zaštita manjina, kao posebnu preporuku, da je neophodno doneti opšti zakon protiv diskriminacije uz efikasan pravni lek za žrtve diskriminacije. Strategija navodi da ovakav opšti akt treba da prate i posebni akti kojima se posebno štite ugrožene grupe, a kojima bi se propisivale pozitivne obaveze države prema takvim grupama.“ Neophodnost usvajanja antidiskriminatornog zakonodavstva istakao je i Bernard O’Salivan, predstavnik Evropske agencije za rekonstrukciju, koji je u svojoj uvodnoj reči naročito istakao značaj implementacije zakona „u školama, u policiji, jer tu je glavna bitka“. „Ne vredi ako imamo dobre zakone a nemamo njihovu primenu“, naglasio je O’Salivan.

Uvodni govor Lensa Klarka, stalnog predstavnika UN-a u RS i šefa beogradske kancelarije UNDP-a, delom je bio posvećen uticaju diskriminacije na razvoj srpskog društva:

„U Srbiji, kao i u većini zemalja u tranziciji, promene su donele nesigurnost. Trka za poslom i dodatnim prihodima, briga za boljim školovanjem deteta i briga za zdravlje roditelja, učinili su da manjinske grupe budu naročito ugrožene. U okruženju u kojem lične veze mogu biti odlučujući faktor za nečiji uspeh, oni koji nisu većina – kao što su osobe s invaliditetom, ili izbeglice – lako se mogu naći izvan svih važnih tokova.

Ipak, rad UNDP-a u Srbiji pokazao nam je da svi građani iskazuju istu potrebu, za jednakim uslovima. Model antidiskriminacionog zakona potvrđuje da Republika Srbija deli njihovu želju da jednaki uslovi svima i budu obezbeđeni. Ovde nije reč samo o moralnoj i zakonski ispravnoj stvari koju treba uraditi, reč je pre svega o delatnosti koja za cilj ima razvoj društva.

Na kraju krajeva, zar nije u zajedničkom interesu to da najbolji studenti medicine postanu doktori, bez obzira na njihovu seksualnu opredeljenost? Zar nije u zajedničkom interesu to da najkvalifikovaniji pravnici postanu sudije, bez obzira na njihov pol? I, najzad, a siguran sam da će se učesnici ove fudbalski strastvene nacije složiti, zar nije u zajedničkom interesu to da većina najboljih fudbalera bude u nacionalnom timu, bez obzira na njihovu etničku pripadnost?

To je ono zbog čega čvrsto verujem da će model zakona protiv diskriminacije dokazati da nije samo prekretnica u sistemu zaštite ljudskih prava u Srbiji i korak na pravom putu u procesu evropskih integracija – već da će takođe biti instrument koji će gurati napred ekonomski i društveni razvoj ove zemlje u celini.

Međutim, da bi se sve ove tvrdnje obistinile, samo izglasavanje zakona protiv diskriminacije u parlamentu neće biti dovoljno. Ono čega ste svi dobro svesni jeste da zakoni koji postoje samo na papiru i koji nikada ne budu sprovedeni u praksi, takođe predstavljaju zajedničko, opšte mesto.(…)

Kao što je poznato, u Srbiji treba još mnogo toga uraditi na prevenciji i borbi protiv diskriminacije. Bilo da je reč o romskom detetu koje želi da se školuje zajedno sa svojim vršnjacima, ili o osobi koja živi s HIV-om i koja traži dostojanstven tretman u lečenju, bilo da je reč o osobi s invaliditetom koja traži način da koristi javni prevoz, mi moramo zapamtiti često citiranu izreku: prava vrednost jednog društva leži u načinu njegovog ophođenja prema vlastitim najugroženijim građanima.“

Model zakona o antidiskriminaciji

Na konferenciji povodom finalne javne rasprave o modelu zakona o antidiskriminaciji u Srbiji, većina učesnika, domaćih i stranih gostiju, složila se s ocenom da je reč o veoma uspešnom, snažnom i ambicioznom modelu zakona, odajući zbog toga priznanje svim članovima Radne grupe: dr Dušanu Janjiću – predsedniku, dr Borisu Krivokapiću, Dušanu Ignjatoviću, Mariji Vujnović, Dejanu Milenkoviću, Radmili Karajović, Nenadu Đurđeviću, Heleni Zdravković, Biljani Rančić, Oliveru Nikoliću i Žarku Petroviću.

Osnovne karakteristike predstavljenog modela zakona tiču se, kao prvo, odredaba u kojima se definiše pojam diskriminacije: direktna i indirektna diskriminacija, uznemiravanje i zabrana podsticanja (navođenja) na diskriminaciju.

Model zakona, pored definisanja, uključuje i izvestan broj važnih zakonskih aspekata kao što je obrnut teret dokazivanja, odnosno, pravilo podeljenog tereta dokazivanja.

Konceptom viktimizacije, država se obavezuje da uvede neophodne mere radi zaštite pojedinca od mera odmazde i drugih nepovoljnih posledica koje se mogu javiti nakon što je pojedinac podigao tužbu ili želi da pruži dokaze, ili pruža dokaze u slučaju tužbe zbog povreda principa jednakog postupanja.

Takođe, predloženi zakon protiv diskriminacije sadrži odredbu koja obezbeđuje pravnu osnovu za donošenje mera afirmativne akcije. Prema članu 43. modela zakona, reč je o donošenju „akata ili mera čiji je cilj otklanjanje ili popravljanje nepovoljnog položaja manjina ili drugih grupa ili lica kojima se pruža posebna zaštita“.

Model zakona predviđa formiranje Komisije za zaštitu ravnopravnosti, nezavisnog tela finansiranog iz budžeta Republike Srbije, koje bi se staralo o promociji i sprovođenju odredaba zakona.

Sankcije protiv diskriminacije treba da budu efektivne, proporcionalne i da odvraćaju od ponovnog činjenja akta diskriminacije. Prema ovom modelu zakona, „lice koje izvrši težak oblik diskriminacije kazniće se novčanom kaznom od 100.000 do 150.000 dinara“. U vezi sa sankcionisanjem, član Radne grupe dr Boris Krivokapić, na konferenciji je ukazao na jedan, po njemu možda najinteresantniji član ovog zakona, član 39: „Lice kome je izrečena mera javne osude dužno je da o svom trošku objavi izrečenu meru u najmanje jednom dnevnom štampanom javnom glasilu, koje se distribuira na celokupnom području Republike i čiji tiraž prelazi 100.000 primeraka.“

Stav većine učesnika konferencije glasi da bi ponuđeni model zakona dao dovoljno elastičan i fleksibilan opšti antidiskriminacioni zakon, čijim se usvajanjem ne bi onemogućilo i donošenje posebnih zakona u ovoj oblasti, kao što je to već učinjeno sa Zakonom o sprečavanju diskriminacije osoba s invaliditetom. Međutim, suprotno gledište zastupa Koalicija za antidiskriminaciju, sastavljena od osam nevladinih organizacija, čiji predstavnici smatraju da ovakvu priliku treba bolje iskoristiti i u potpunosti u svim segmentima izgraditi budući zakon. Okosnica neslaganja između Koalicije i Radne grupe odnosi se na prihvatanje posebnog dela zakona odnosno dopunjavanje opšteg zakona posebnim slučajevima. Vidan Hadži–Vidanović, pravni ekspert iz Beogradskog centra za ljudska prava, o tome kaže: „Opšti zakon jeste neophodan, jer bez njega su posebni zakoni kao riba bez glave. Međutim, voleo bih da znam kada će na primer zakon protiv rodne diskriminacije, koji stoji na sajtu Koalicije i u fioci Ministarstva pravde, biti najzad objavljen u Službenom glasniku? To je pristup koji je valjan, nije dovoljno doneti samo opšti zakon i stati. Pored raznih oblasti u kojima treba obezbediti posebnu zaštitu, postoje i mnoge ugrožene grupe čija prava obezbeđuju posebni zakoni. Kao što postoji Zakon protiv diskriminacije osoba s invaliditetom, kao što očekujemo da će se uskoro doneti zakon o rodnoj ravnopravnosti, tako očekujemo da će ozbiljnim posebnim zakonom biti zaštićena i prava ljudi homoseksualne orijentacije. Dakle, posebni zakoni su potrebni naročito u oblastima u kojima u Srbiji postoje jeziva kršenja ljudskih prava, pomenuću samo gej paradu u Beogradu.“ Stav o neophodnosti donošenja posebnih zakona, naročito zakona o diskriminaciji seksualnih manjina saopštio je Dragan Popović iz Inicijative mladih za ljudska prava. U ovom delu rasprave, Saša Gajin iz Centra za unapređivanje uporednog prava, pokušao je da dokaže da uvođenjem posebnih slučajeva diskriminacije u zakon, nasuprot stavovima Radne grupe, opšti zakon ne bi bio preopširan, da to uvođenje ima svoje teorijsko opravdanje, ali i to da opšti zakon bez definisanih posebnih slučajeva diskriminacije nije dovoljan. Kao glavni primer, on navodi istopolne zajednice i postavlja pitanje: kakva se reakcija pravosuđa može očekivati u odnosu na diskriminaciju prema homoseksualcima, kada se zna da je nedavno sto odsto poslanika u parlamentu izjavilo da smatra da je homoseksualnost bolest?

Iz nevladinog sektora stiglo je još nekoliko sugestija koje su se kretale u rasponu od pohvala do kritika. Marija Lukić iz „Glasa razlike“, organizacije koja se zalaže za ravnopravnost žena, najpre je pohvalila inicijativu i predočeni model zakona a potom je dodala da bi trebalo proširiti polje afirmativne akcije koje ne treba da podrazumeva samo ravnopravnost u zapošljavanju, već i ravnopravnost u obrazovanju pogotovo nacionalnih manjina ili pak u napredovanju u poslu.

Milan Antonijević iz Jukoma izneo je primedbu da je rok za podnošenje predstavke, kako piše u modelu zakona, tri meseca od dana učinjene nepravilnosti – „podilaženje tužnoj realnosti u Srbiji“.

Mnoge od izrečenih primedbi biće uvažene, mada po svemu sudeći borba Koalicije za uvođenje dela zakona koji bi iscrpno pokrio posebne slučajeve diskriminacije za sada je ostala bez uspeha.

Stručnjaci iz drugih zemalja pohvalno su se izrazili o predočenom modelu zakona podržavajući stav Radne grupe u vezi sa njegovom sadržinom i strukturom. Argument koji se mogao čuti glasi kako je bolje imati dobar opšti zakon „koji stoji sam za sebe kao zaokružena celina“ i koji će biti dobra osnova za unapređenje antidiskriminacionog zakonodavstva uz posebnu podršku Komisije za ravnopravnost ovom procesu, nego imati nedorečen zakon koji će izazvati polemiku i samo delimično pružiti zaštitu pojedinim grupama, čime bi se na početku uvođenja antidiskriminacionog zakonodavstva u Srbiju kompromitovao ceo princip. Istaknut je još jedan argument u prilog predloženog modela: zakon ne može rešiti sva pitanja, zakon je samo prvi mali korak u borbi protiv diskriminacije, a mnogo je važniji proces njegove primene, kao i kampanja i edukacija predstavnika institucija i građana koji treba da primenjuju zakon. Na kraju, diskriminacija nije apstraktan fenomen već ona uvek ima konkretno ljudsko lice.

Naomi C. Erp, predsedavajuća Komisije za jednake mogućnosti zapošljavanja iz SAD, izjavila je sledeće: „Pozdravljam napore u Srbiji da se ovaj zakon izvede detaljno, samo što ne znam da li je to i sprovodivo. Američko iskustvo glasi – rast i fleksibilnost, jer mi nikad nismo mogli odmah da dobijemo ono što nam treba. Ono o čemu posebno treba voditi računa jeste efikasna primena. Srbija je jedna od najraznolikijih zemalja i morali biste odmah da smislite kako i do najzabačenijeg sela da stigne informacija o ovom zakonu, i koje usluge možete da pružite onima koji dođu da se žale na diskriminaciju.“ Erp je takođe predložila da Komisija treba da ima više od (trenutno predviđena) tri člana, ali je pohvalila to što su njeni članovi prema ovom modelu zakona stručno edukovane osobe, dok su u SAD vodeći ljudi za ovu oblast nužno politizovani.

Karti Govender, komesar Komesarijata za ljudska prava iz Južne Afrike, ukazujući na kompleksnost problema diskriminacije, naveo je iskustva iz svoje zemlje u procesu postizanja ravnopravnosti, a među njima i doktrinu nepravičnosti. Jedan od najpoznatijih primera u tom smislu jeste „slučaj Hugo“: „Kada je predsednik Mandela došao na vlast, odlučio je da iz zatvora pusti majke koje su imale decu do 12 godina starosti, pod uslovom da nisu učinile određenu vrstu prekršaja. Bilo je oko 150 majki. Hugo, koji je bio u pritvoru, digao je ruku i pitao: ‘A šta je sa mnom gospodine predsedniče, i ja imam dete od 12 godina, počinio sam isti prekršaj kao gospođa X, nju puštate iz zatvora a mene ne puštate.’ Jasno, to je bila diskriminacija i presumpcija nepravičnosti. Predsednik je morao da ode pred Ustavni sud da porekne tu pretpostavku nepravičnosti i od tada je doktrina nepravičnosti dobila veliki značaj. Predsednik je rekao: ‘Želeo sam da pomognem deci. Imajući u vidu nivo kriminala u Južnoj Africi, oko 25.000 muškaraca moralo bi biti pušteno iz zatvora, i u političkom smislu nema načina da ja to uradim.'“

Vera Egenberger, savetnik o toleranciji i protiv rasizma – OEBS, ukazala je na dva problema koja treba imati u vidu prilikom formulisanja i primene antidiskriminacionog zakona. Prvo, reč je o zločinu iz mržnje koji može biti podstaknut medijima ili preko interneta. Njena primedba odnosi se na to da u modelu zakona ne postoji odredba koja bi mržnju tretirala kao otežavajuću okolnost. Druga primedba odnosila se na nepostojanje baze podataka: „Nedostatak podataka, izuzev Amerike, veliki je problem u većini zemalja. Ako zemlje ne znaju koliki je problem zapravo, onda i ne mogu reagovati na pravi način.“ Dodatnu teškoću naveo je Milan Simić, rukovodilac projekta protiv diskriminacije – UNDP: „U Srbiji ne samo da ne postoji baza podataka, nego u društvu čak ne postoji konsenzus o tome šta je diskriminacija“. Simić se pozvao na član 25. ovog modela zakona, prema kome bi praćenje podataka bilo u nadležnosti Komisije.

Tamaš Kadar, pravni savetnik iz Uprave za ravnopravno postupanje u Mađarskoj, pohvalio je definiciju u članu 10, u kojoj se kaže da su teški oblici diskriminacije, između ostalog, i diskriminisanje lica po osnovu dva ili više ličnih svojstava: „Mi u Mađarskoj nemamo takvu definiciju a bili bismo srećni da je imamo“. Tamaš je naveo primer Romkinje u Mađarskoj, koja može biti diskriminisana i kao Romkinja i kao žena. Osnovna primedba koju je Tamaš uputio odnosila se na nezavisnost Komisije, čiji rad, prema članu 54, nadzire nadležno ministarstvo, što je zapravo uticaj na profesionalni rad. Tamaš takođe smatra da je kazna od 150.000 dinara premala, a „velike kompanije taj iznos bez problema mogu da plate i u evrima“.

Veoma ilustrativne primere o borbi protiv diskriminacije u Italiji i problemima sa kojima se tamošnje zakonodavstvo susreće na konferenciji je predstavio Alesandro Simoni, profesor na Univerzitetu u Firenci. Volker Fraj iz Udruženja austrijskih NVO protiv diskriminacije, dao je detaljna objašnjenja o načinu funkcionisanja nevladinog sektora u Austriji, kao i o teškoćama njegovog finansiranja. Predstavnik institucije ombudsmana, Jernej Rovšek, zamenik ombudsmana u Sloveniji, naglasio je: „Ombudsman nema finansijske izvore i ljudske resurse da obavlja svoj zadatak, to je inokosni organ „. Petar Teofilović, pokrajinski ombudsman Vojvodine, takođe smatra da smanjivanje budžeta onemogućava samostalan rad. Njegov predlog je da se u model zakona uvede odredba po kojoj će Komisija sama predlagati svoj budžet Narodnoj skupštini i sama njime raspolagati.

Na kraju konferencije, članovima Radne grupe upućena su dva veoma značajna pitanja, na koja oni nažalost nisu imali odgovore ali su obećali da će ih ozbiljno razmotriti. Prvo pitanje je postavio Huan Dijaz, direktor CSS Projekta za integrativnu medijaciju iz Berlina, a odnosi se na to da li je u modelu zakona propisano da u Komisiji treba da bude zastupljen određen broj žena, ili osoba s invaliditetom, ili pripadnika neke druge od ugroženih grupa. Drugo pitanje postavio je Majkl Štajn, profesor prava na Univerzitetu Harvard u SAD: „Šta Komisija čini u pogledu edukovanja i informisanja građanskog društva, uključujući i sudije?“ Profesor Štajn je iznoseći vlastito iskustvo ukazao na to da je menjanje stavova ljudi najteži i najsporiji proces u borbi protiv diskriminacije.

Na kraju konferencije, iznoseći osnovne zaključke i preporuke kao rezultat dvodnevne rasprave, završnu reč dao je Dušan Janjić, predsednik Radne grupe:

„Hteo bih da naglasim da u izradi ovog modela, kao i u sledećoj fazi izrade zakona, i, uveren sam, usvajanjem zakona, ne prestaje rad na unapređenju institucionalnog i zakonodavnog sistema zaštite ljudskih prava i sloboda i, naravno, borbe protiv diskriminacije. Zbog toga smo se u ovom radu trudili da imamo širok krug konsultacija. Takođe, smatramo da treba slediti primer Koalicije za antidiskriminaciju. Mi nećemo uzeti njihovo ime ali ćemo od njih nešto naučiti. Mislim da treba da nastavimo saradnju i u lobiranju za ovaj zakon, a posle i u monitoringu uspostavljanja zakonodavnog i institucionalnog sistema. Konferenciju takođe smatram jednom od tačaka u širem partnerstvu za unapređenje politike i prakse antidiskriminacije u Srbiji, s uverenjem da to partnerstvo treba da uključi i naše kolege iz inostranstva jer su ljudska prava univerzalna.

Kao zaključak, naglasio bih da ćemo nastaviti sa razmatranjem, uvažavanjem i primenom svih onih sugestija koje će unaprediti stanje antidiskriminacije u Srbiji. Posebnu pažnju treba posvetiti izveštavanju, u smislu – monitoringa i unapređenja. Deo tih nadležnosti u ovom modelu zakona dat je samoj Komisiji, Komisija će imati pravo predlaganja posebnih zakona za rešavanje posebnih slučajeva, ali to ne treba da bude posao samo Komisije.“

Posle finalne javne debate, korigovani model zakona o diskriminaciji trebalo bi da bude upućen na razmatranje Savetu Evrope i Venecijanskoj komisiji, posle čega bi u svom konačnom obliku stigao do Vlade Srbije. Završni koraci podrazumevaju da Vlada Srbije predloži zakon protiv diskriminacije Narodnoj skupštini na usvajanje.

(Stavovi izneti u ovom izveštaju ne predstavljaju stanovište UNDP-a Srbija, UN-a, država članica i koorganizatora manifestacije: Evropske agencije za rekonstrukciju i Službe za ljudska i manjinska prava Vlade Republike Srbije. U skladu sa tim UNDP Srbija se odriče od svake odgovornosti i ne prihvata bilo kakvu obavezu (uključujući slučaj nepažnje) za posledice koje može pretrpeti bilo koja osoba zbog činjenja ili nečinjenja na bazi takve informacije pre nego što takve osobe prime dodatnu pismenu potvrdu.)