Poruka briselskim kuloarima

Za ekonomiste se u jednom starom vicu kaže da su to ljudi koji se staraju da pojave za koje se zna da funkcionišu u praksi takođe funkcionišu i u teoriji. Ovaj vic nije bez žaoke. Naime, nove inicijative, poput one da pomoć EU-a po ugledu na strukturne fondove obuhvati i zemlje Zapadnog Balkana, ne treba da se oslanjaju samo na očigledne potrebe u praksi već i na ubedljive teoretske argumente. Kada ideologija i logički argumenti podupiru težnje koje su utemeljene na očiglednoj potrebi u praksi, slede odlučne akcije. Ali, u sukobu ideologije i potreba prevagu obično odnese ideologija.

Kada je o strukturnoj pomoći zemljama Zapadnog Balkana reč, sukobljavaju se dve teorije. Oni oprezniji smatraju da bi ovakva vrsta pomoći doprinela stvaranju društava „ovisnih o pomoći“, odnosno, nastanku mezzogiorno sindroma, kako ga nazivaju ekonomisti po regijama u južnoj Italiji, koje su dugo i uporno odbijale da uhvate korak sa razvijenijim severom, uprkos ogromnim količinama pomoći koju su dobijale još od početka pedesetih.

EU je počela da koristi termin kohezija krajem osademdesetih, kada se dogodila velika reforma politike pomoći EU-a zaostalim regijama. Član 130a Sporazuma o EU-u eksplicitno navodi cilj da se „smanje razlike u razvijenosti određenih regiona i zaostalosti onih regiona koji se nalaze u nepovoljnom položaju“. Prema tome, EU je eksplicitno priznala da se veliki dispariteti ne smeju tolerisati. Prema neoklasičnim ekonomskim teorijima, sve što treba učiniti da bi se regioni ili države izjednačile po razvijenosti jeste da se primenjuju mere i politika koje doprinose slobodnom kretanju roba i unapređenju proizvodnje.

Novije teorije razvoja doprinele su da se značaj i pažnja pokloni faktorima kao što su početni stepen razvijenosti infrastrukture jednog regiona, ljudski resurs, kao i činjenici da regioni koji su u startu u nepovoljnijem položaju možda nikada neće sustići one razvijene.

Politički problem je u tome što sve države EU-a, naročito glavni donatori poput Nemačke, Britanije i Holandije, ne dele gledište da je širenje strukturne pomoći EU-a delotvorno. Zbog toga države Zapadnog Balkana moraju jakim argumentima da ubede partnere u Briselu da ovakva politika ima šanse za uspeh.

Zbog toga ću se potruditi da pokažem kako strukturna pomoć EU-a zemljama Zapadnog Balkana ima smisla, u nadi da će ovo gledište stići do kuloara u Briselu. Najpre ću ukratko opisati forme planiranja, monitoringa i ocenjivanja koji stoje iza tipičnih programa pomoći iz strukturnih fondova EU-a, jer se nameće pitanje da li su zemlje Zapadnog Balkana uopšte u stanju da ovakvu politiku pretvore u uspeh. Zatim ću se osvrnuti na neke ekonomske aspekte regiona koji su prepreka za uspeh programa finansiranih iz strukturnih fondova. O njima treba govoriti otvoreno i bez uvijanja. Konačno, izneću neke predloge o mogućim paketima pomoći EU-a i o tome kako sam region može doprineti da se Brisel odazove.

ŽIVETI S FONDOVIMA: Investiciona pomoć regijama u EU-u uzela je maha krajem osamdesetih prvenstveno iz dva razloga. Prvo, proširenjem su u EU uključene siromašnije zemlje (kao što su Irska, Grčka, Portugal i donekle Španija) i postojala je opasnost da se Evropa raspoluti na bogate i siromašne. Drugo, nakon inicijative za jedinstveno evropsko tržište 1992, javila se opasnost da se jaz između bogatih i siromašnih u okviru EU-a produbi. S obzirom na to da je budžet EU-a relativno mali (ispod 1,5 odsto bruto nacionalnog dohotka, prema 40–50 odsto budžeta zemalja članica), investiciona pomoć regijama usmerena je na najsiromašnije države (Grčka, Irska, Portugal) i na siromašne regije država (južna Italija i bivša DDR). Definisana je i specijalna kategorija nerazvijenosti: države koje spadaju u cilj 1 su one čija ekonomska razvijenost zaostaje za standardima EU-a. Definisane su i potkategorije: regije koje zaostaju zbog deindustrijalizacije ili regije gde je nezaposlenost mladih izuzetno velika.

Osobenost politike finansiranja preko strukturnih fondova (SF) jeste da su oni stvoreni kako bi se preko njih primenile mere s jasnim ciljem da se preobrazi ekonomska struktura privrede određenih regija da bi one mogle da se nose s konkurencijom koju diktira jedinstveno tržište. Dakle, reč je o procesu „izgradnje privrede“, što je neka vrsta ekonomskog pandana „izgradnji države“. Ova politika išla je dalje od puke stabilizacije jer je promovisala brži razvoj i strukturne promene.

SF pospešuju razvoj preko tri glavna koloseka: unapređuju fizičku infrastrukturu privrede (puteve, železnički, pomorski i vazdušni saobraćaj i elektronske komunikacione sisteme); unapređuju potencijal ljudskog kapitala (obrazovanjem i obukom radne snage) i neposredno pospešuju razvoj privatnog sektora jer se ulaganja usmeravaju u rast proizvodnje.

Kako se ovo može primeniti na Zapadni Balkan? U prvoj fazi tranzicije u zemljama Srednje i Jugoistočne Evrope koje su dugo imale komandnu ekonomiju vladala je dezorganizacija i obnova privrednih i institucionalnih kapaciteta bila je jedva vidljiva. U ovoj fazi su društveno-ekonomski mehanizmi mahom doprineli stvaranju tržišnih institucija i struktura, uz propratni efekat prelivanja radne snage iz javnog u privatni sektor, kao i iz proizvodnog u tržišni sektor. Restrukturiranje je u početku na zaposlenost i prihode imalo poznat efekat u obliku slova u: nagli pad aktivnosti, stagnacija, pa rast. Većina zemalja Srednje i Istočne Evrope uspela je svoje ekonomije da izvede na nivo približan onom pred liberalizaciju s kraja osamdesetih. Ekonomski pokazatelji jedne od njih, Slovenije, bili su toliko povoljni da je ona vrlo brzo izašla iz grupe zemalja koje potpadaju u cilj 1, jer joj je bruto nacionalni dohodak po glavi stanovnika bio veći od 75 odsto proseka u EU-u.

Ova prva faza tranzicije još nije okončana u zemljama Zapadnog Balkana. Međutim, trenutne pokazatelje ne smemo uzimati kao buduće determinante. Druga faza tranzicije najverovatnije će ličiti na onu koja se proteklih decenija odvijala u zemljama EU-a, poput Grčke, Irske i Portugala, gde su pokretačku snagu činili: progesivna trgovinska integracija u EU; strana ulaganja; transfer tehnologija i investicioni programi pomoći EU-a, uglavnom namenjeni razvoju infrastrukture i resursa u ljudstvu.

DOSLEDNO I SVEOBUHVATNO: Strategiju iza koje stoje SF EU-a treba da čini niz doslednih i sveobuhvatnih mera za dugoročan ekonomski i društveni razvoj, a važno je i da bude u skladu s raspoloživim potencijalima. U formalnom smislu, ona se sastoji od četiri elementa: mora imati jasno označene ciljeve, mora se jasno suočiti s preprekama, treba da odredi instrumente za sprovodjenje politike i, konačno, mora imati strog sistem monitoringa i ocene uspeha.

Kako proces pomoći preko SF-a funkcioniše u EU-u? Od kraja osamdesetih bila su tri talasa investicione pomoći EU-a: 1989–93, 1994–99. i 2000–2006. Zemlje koje će se priključiti Uniji naredne godine biće uključene u program za period od 2004. do 2006. Svaka država koja je dobila pomoć u vidu strukturnih programa najpre je morala da sačini sveobuhvatan Plan razvoja koji obuhvata: detaljan opis socioekonomskog stanja; jasnu dijagnozu osnovnih prepreka bržem razvoju; spisak mera i politiku koji pomažu rešavanju ovih probleme, i procenu u kojoj meri Plan razvoja može smanjiti jaz između nerazvijenih i razvjenih područja.

Plan razvoja je predmet pregovora s EU-om, nakon čega sledi izrada Sporazuma o okviru pomoći. U irskom slučaju, za prve dve faze strukturne pomoći, čitava zemlja svrstana je u cilj 1, odnosno kao zaostalo područje koje treba restrukturisati.

U kojoj meri je pomoć u vidu SF-a bila uspešna za razvoj regiona iz grupe cilj1? Ovo pitanje nije jednostavno i odgovor zahteva obimna ekonomska istraživanja i kompjuterske modele. Istraživanja, međutim, pokazuju da su SF bili ključni za podstrek ekonomskog rasta i razvoja u Grčkoj, Irskoj i Portugalu. U 1988, pre prve faze pomoći preko SF-a, životni standard u Irskoj bio je 64 odsto u odnosu na prosek EU-a. Pred kraj devedesetih iznosio je preko 110 odsto. Pokušaću ukratko da sažmem sled osnovnih činilaca čije je sadejstvo prouzrokovalo ovakav napredak.

Prvo, ekonomija Irske je krajem sedamdesetih i u prvoj polovini osamdesetih bila u ozbiljnoj krizi – vladala je velika nezaposlenost, relativno visoka inflacija, a javna ulaganja bila su praktično van kontrole. Mere za fiskalnu stabilizaciju počele su strogo da se primenjuju od polovine osamdesetih.

Drugo, pokazao se učinak SF-a, kako na potražnju tako i na ponudu. Na primer, dok gradite neki put, imate i troškove i prihode. Ali, dugoročna dobit od izgradnje nekog puta vidljiva je tek kad on posluži u olakšavanju ekonomskih veza. Dugoročna dobit pokazala se tek sredinom devedesetih.

Treći faktor bila je povoljna okolnost što se Irska priključila Evropskom monetarnom sistemu (EMS). EMS je ustanovljen 1979, kao mehanizam za kursne razlike, preteča Evropske monetarne unije (EMU). Ali, pozitivni efekti priključenja Irske EMS-u bili su vidljivi tek nakon cele decenije. Irska je uspela da iskoristi povoljnosti koje su proisticale iz nižeg kursa nemačke marke tek krajem osamdesetih, kada je kredibilnost napokon uspostavljena.

Četvrti faktor bio je ogroman priliv stranih investicija, u prvom redu iz SAD i u najvećoj meri u sferi novih tehnologija. Ovo je delimično bio pozitivan nus-efekat SF-a jer je infrastruktura unapređena, kao i struktura radne snage. Uspeh je delimično bio rezultat toga što je Irska u izvozu imala pristup tržištu EU-a za proizvode i usluge multinacionalnih kompanija koje su bile smeštene u Irskoj, ili su tu imale proizvodne pogone. Važno je napomenuti i da su niske poreske stope bile dugoročna politika u Irskoj, kako bi se privukle investicije.

Peti faktor učvrstio je povoljne efekte fiskalne stabilizacije i bio je proizvod odlučnosti irske vlade da se priključi EMU-u, uprkos tome što najveći trgovinski partner Irske, Velika Britanija, nije članica EMU-a.

(nastavak u idućem broju)