Na brdu, ali ne i na vrhu

Institucije političkog sistema Sjedinjenih Američkih Država nepresušni su izvor saznanja, ali i inspiracija istraživačkim poduhvatima, društvenim naučnicima i političkim praktičarima širom sveta. Svojim delima neumitno su doprinosile progresivnom razvoju međunarodnih odnosa. Upravljačkim dizginima usmeravale su tokove istorije, a često i presudno, prema sopstvenim idealima i vrednostima, oblikovale svet po svojoj meri. Kao jedan od čelnih nosilaca političkih vrednosti, manifesta kulturne raznolikosti i burdijeovski socijalni kapitalista, crpele su legitimnost vlastitog, ali i međunarodnih poredaka, onda kada smo mogli da ih prepoznamo u istoriji. Središnje mesto, sasvim opravdano, svojom arhitekturom, istorijom, i, najposle, neupitnim upravljačkim značajem, makar u pogledu mesta u pravnom sistemu SAD, suvereno zauzima Kongres.

“Vreme netrpeljivih”, koje nas u kovitlacu društvenih procesa vrtoglavom brzinom uvodi u svetsku, ali i ličnu nesigurnost, kao po inerciji navodi na povratak u prošlost. Traganje za sličnostima, obrascima, zakonitostima, vođeno analogijama, dobar je recept za opis, preispitivanje i podsećanje. Zbilja međunarodnih odnosa je dokazala, vodič za buduće ponašanje veoma je ograničen. Otuda i moja svest, i savest, da ću tekstom koji je pred nama reflektor saznanja uperiti u nešto što je bilo i što se ne može u nepromenjenom obliku ponoviti.

Svoje studente na predmetu “Spoljna politika SAD” na početku semestra uvek pitam za mišljenje – koliko puta je Kongres SAD u istoriji usvojio odluku o objavi rata? Delimično zbog značaja aronovskog poimanja nauke o međunarodnim odnosima, u čijem se srcu nalaze “pitanja rata i mira”. Dominantno, jer nema boljeg načina za početak rasprave o institucionalnom odnosu predsednika i Kongresa.

NA RAZMEĐI USTAVNE SUPREMATIJE I IMPERIJALNOG PREDSEDNIŠTVA

Ustav SAD, nastao u političkom i intelektualnom kontekstu kasnog XVIII stoleća, tekstualno je kratak, konceptualno sažet, istovremeno otvoren i podložan ekstenzivnom tumačenju. Takva normativna elastičnost, često površno poimana kao nedorečenost, omogućila mu je suštinsku postojanost uprkos brojnim i dubokim društvenim promenama. Premda proizvod duha vremena nastanka, pokazao je impozantnu sposobnost prilagođavanja, amandmanima i sudskim odlukama, opstajući kao temeljan okvir američke demokratije i federalizma. I, naglašavam, načela podele vlasti i sistema “kontrole i ravnoteže”. Svedeno na kontekst spoljne politike: uprkos uvreženom mišljenju o predsedničkoj suprematiji, nema spoljnopolitičke nadležnosti koja (Ustavom) nije podeljena, ili bar uravnotežena ovlašćenjima Kongresa, ili neke druge institucije političkog sistema SAD. Međutim, normativna brana samovolji individualizma, pojedinaca ili institucija nije oduvek neporecivo pratila slovo zakona. U skladu sa tim, gotovo po pravilu sa studentima diskutujem o razlikovanju i postavljanju granice do koje je “prikladno” tolerisati postojanje razlike između pravnog okvira i sprovođenja politike.

U jednom od najznačajnijih udžbenika o američkoj spoljnoj politici, autora Džejmsa Skota i Džerela Rosatija, pobrojane su funkcije koje su “dodeljene” Kongresu, a relevantne su za stvaranje i sprovođenje spoljne politike. Uporedimo li polja delovanja Kongresa, kao ključnog zakonodavnog tela, u oblastima vođenja rata, savetovanja i pribavljanja pristanka (uglavnom povodom predsedničkih odluka), raspodele budžetskih sredstava ili moći da nadgleda i istraži pitanja od javnog interesa (prevashodno kada su u pitanju nosioci funkcija izvršne vlasti), navedena u pomenutom autorskom delu, sa onima koja su kodifikovana Ustavom, naići ćemo na nepremostivu diskrepancu, kreiranu gotovo dvoipovekovnom egzistencijom američkog najvišeg pravnog akta suočenog sa društvenom stvarnošću na unutrašnjem i međunarodnom nivou.

Vratimo li se na napred predočeno pitanje koje postavljam studentima, odgovor koji je posve jednostavan empirijski potvrđuje navedeni stav: Kongres je u istoriji samo pet puta usvojio odluku o objavi rata, a vojno angažovanje izvan granica SAD prevazilazi broj 200. No, moja namera ne leži u istraživanju pravno-političkih tehnika prilagođavanja i upodobljavanja ustavnog okvira, već u predočavanju neizbežnog ishoda do koga priroda Ustava dovodi: neprekidne borbe za preimućstvo koju vode zakonodavna i izvršna vlast. Moguće je, ovakva institucionalna dinamika i čini američku političku arenu bogatom i inspirativnom istraživačima.

Teza koja se često poziva u pomoć i koja i u današnjem kontekstu neodoljivo osvaja pažnju javnosti, kako zbog atraktivnosti, tako i zbog analitičke utemeljenosti, potiče iz pera Artura Šlezindžera. Njegovo delo iz sredine sedamdesetih godina o “imperijalnom predsedništvu” neumitno sugeriše da je Kongres izgubio bitku sa predsednikom. Hladnoratovski kontekst činio se pogodnim za koncentraciju (spoljnopolitičke) moći u Beloj kući i uporedo sa (kadrovskim, finansijskim i simboličkim) rastom institucija povezanih i potčinjenih direktno predsedniku, poput Saveta za nacionalnu bezbednost, bacao je sve tamniju senku na spoljnopolitičke ingerencije Kongresa.

KONGRES U HLADNOM RATU: PUT DO POSTVIJETNAMSKOG BUĐENJA

Međuratni (prividni) izolacionizam kao da je iščezao sa početkom Hladnog rata. Opažana opasnost od komunizma, uprkos početnom sentimentu otpora angažovanju i finansijskoj podršci obnovi Evrope, ubrzano je trasirala put zdušnoj kongresnoj podršci Trumanovoj doktrini i posledičnoj spoljnoj politici. Uz povremene i ne tako bezazlene disonantne tonove na unutrašnjem političkom terenu, orkestrirane makartizmom i traganjem za “izdajom u sopstvenim redovima”, spoljna politika je gotovo do Niksonove administracije, idejno i praktično, uz dvopartijsku podršku stvarana u Beloj kući. Iz Kongresa su jedino dolazili glasovi “tvrdih” konzervativaca da je u borbi sa sovjetskom pretnjom potrebno činiti i više od postojećeg.

Svojevrsni “medeni mesec” Kongresa i predsednika koji je, doduše uz povremene frakture koje nisu bitno menjale spoljnopolitički tok, trajao bezmalo dve decenije, kruni se pod naletom bunta rođenog u spoljnopolitičkom odboru Senata početkom šezdesetih godina. Predvođen senatorom Vilijamom Fulbrajtom, prvobitno je iskazan revolt povodom budžetskih sredstava izdvojenih za inostranu pomoć, a zatim se zahvaljujući razvoju situacije na terenu (naročito posle Tet ofanzive) prelio i na nezadovoljstvo američkim učešćem (i učinkom) u Vijetnamskom ratu. Bio je to i period začetka televizijskih prenosa kongresnih saslušanja visokih državnih zvaničnika, značajnog uključivanja javnog mnjenja kao jedne od odrednica u stvaranju spoljne politike i, ispostaviće se ubrzo, povratka Kongresa kao ravnopravnog aktera u spoljnopolitičkim procesima SAD. Mislim da boljih dokaza o obnovljenoj moći Kongresa nema od usvajanja Zakona o ratnim ovlašćenjima1973, odnosno prekida direktnog finansiranja američkog vojnog učešća u Vijetnamu do tog trenutka. Doda li se tome činjenica da je Zakon usvojen uprkos tome što je Nikson koristio veto, pravdajući svoj potez time da se usvajanjem Zakona narušava ustavna odredba o predsedniku kao vrhovnom komandantu oružanih snaga, rešenost Kongresa da prigrli “svoje” ustavno ovlašćenje da se pita “o ratu i miru” bila je neupitna.

Na prvi pogled spoljnopolitički irelevantna, ali u širem kontekstu komplementarna kongresnom uzdizanju na lestvici važnosti u političkom odlučivanju bila je i “afera Votergejt”. Koincidencija sa osnaživanjem kongresnih ratnih ovlašćenja pothranjivala je i kontrolno-nadzornu funkciju, kompromitacijom Niksonove administracije i preseljenjem legitimiteta političkog upravljanja na Kapitol. Praćeno ideološkim kretanjima ka liberalnijim članovima i Predstavničkog doma i Senata tokom sedamdesetih i osamdesetih godina, strukturalnim promenama u vidu stvaranja novih kongresnih odbora, unapređenom logistikom i umanjenom zavisnošću od izvršne vlasti, kraj Hladnog rata Kongres dočekuje u sasvim drugačijem položaju od početne nekritičke podrške izvršnoj vlasti: ponovnim uspostavljanjem institucionalne samouverenosti.

POSTHLADNORATOVSKA PARTIJSKA POLARIZACIJA U KONGRESU I ERA IZVRŠNIH SPORAZUMA

Kongres kakav danas poznajemo, snažno ideološki podeljen po stranačkoj pripadnosti i u sve češćoj “kohabitaciji” sa predsednikom, suočava se sa bitno drugačijim izazovima u odnosu na hladnoratovske. Kao da i dalje odzvanja eho reči nekadašnjeg državnog sekretara u Obaminoj drugoj administraciji, Džona Kerija, da je na saslušanju o Iranskom nuklearnom sporazumu i povodom potpisivanja tako važnog dokumenta pod okriljem izvršnih predsedničkih ovlašćenja, sasvim nemoćno konstatovao da je u Senatu gotovo nemoguće usvojiti međunarodni sporazum. Nije bilo bitno drugačije ni kada je Klintonova administracija koegzistirala sa “republikanskim” Kongresom u slučaju odbijanja ratifikacije Sporazuma o zabrani nuklearnih proba. Primera je mnogo, a svaki upućuje na ispravnost teze Džefrija Pika, profesora Univerziteta Klemson, prema kojoj je partijska polarizacija u Kongresu vremenom stvorila fenomen “disfunkcionalne diplomatije”, makar kada je reč o međunarodnim sporazumima. Dodatno, rekao bih, utabala je stazu izvršnim sporazumima (executive agreement), koji su pred međunarodnim pravom jednake snage kao i svaki međunarodni ugovor, ali i narušavanju spoljnopolitičke ravnoteže na štetu Kongresa.

O Kongresu se sve više govori sa negativnim prizvukom. Svedočimo vremenski sve dužim obustavama finansiranja Vlade (Government shutdown), olakom pokretanju postupaka opoziva predsednika bez jasnih izgleda za uspešno okončanje procesa, ideološkom teretu čak i kada je potrebno izabrati predsedavajućeg Predstavničkim domom. Istim procesima se, ipak, može pristupiti i na drugačiji način. Kongres je i dalje u stanju da budžetskim ovlašćenjima utiče na rad izvršne vlasti, baš kao i tokom sedamdesetih godina. Postupak opoziva predsednika i dalje je moćno sredstvo u rukama Kongresa, bez obzira na to da li govorimo o procesima protiv Niksona, Klintona ili Trampa u prvom mandatu. Čak i kada se ne završe “uspešno”, umnogome krnje legitimitet i na efikasan način otelotvoruju kontrolno-nadzornu funkciju Kongresa.

“Igra prestola” predsednika i Kongresa je usud američkog političkog sistema, koji se u prethodnih blizu 250 godina “nevidljivom rukom” držao blizu stanja ravnoteže. Nit koja se proteže od perioda Rekonstrukcije nakon Građanskog rata i političkih sukoba predsednika Endrua Džonsona sa Kongresom, preko Frenklina Delana Ruzvelta i napora usmerenih na uveravanje Kongresa u ispravnost programa ekonomskih i socijalnih reformi (New Deal), pa sve do savremenih primera u vezi sa zakonodavstvom u oblasti zdravstvene zaštite (Obamacare) tokom Obamine administracije, uporno stavlja na probu zakonodavnu i izvršnu vlast ispitujući granice njihove moći. Prihvatimo li tezu da se istorija ne ponavlja, ali da se (makar) rimuje, onda se i za institucije američkog političkog sistema može reći da zahvaljujući institucionalnim “kočnicama” (checks) pokazuju otpornost i održavaju sistem u “ravnoteži” (balance).

Autor je vanredni profesor, FPN Univerziteta u Beogradu, Centar za studije SAD

Ovaj tekst je nastao kao rezultat projekta “Freedom 250 – Obeležavanje 250 godina nezavisnosti Sjedinjenih Američkih Država”, koji sprovodi Centar za studije Sjedinjenih Američkih Država Fakulteta političkih nauka Univerziteta u Beogradu, a finansira Ambasada SAD u Republici Srbiji.