Zakon o zaštiti zagađenja

Nije lako biti zagađivač. Kao i sve drugo, kršenje propisa koji štite životnu sredinu ima svoju cenu – možete biti meta učestalih inspekcija, proces rada može trpeti, a finansijski gubici mogu da se uvećaju, pa se čak može desiti da dobijete mandatnu kaznu ili da vas uvuku u sudski proces. Mada nema takvih slučajeva u Srbiji, jednom se može dogoditi i da sud presudi protiv vas zbog zagađenja vazduha. Ako u vašem kraju postoji monitoring stanja životne sredine, nedajbože da to bude kakva lokalna i nezavisna merna stanica, onda postajete meta organizacija civilnog društva i nerazumnih ekoloških aktivista, može se desiti i da neki zlonamerni mediji pišu o vama, a poslovni partneri mogu da vas zaobilaze, pa čak i da vas u Evropi smatraju neprofitabilnim zbog CO2 otiska. Vaši zaposleni, pa i vi sami, možete biti uznemireni spoznajom da svojim biznisom narušavate zdravlje svojih suseda i dece. To može dovesti i do nesanice.

Bilo bi idealno imati sistem pa čak i zakon koji će vas zaštititi i koji će jednom za svagda raščistiti sa monitoringom zagađenja, koji će nadzor staviti pod kontrolu, zahteve civilnog društva otupeti i učiniti jalovim, pa čak i obrisati iz pravnog rečnika takve pojmove kao što je “zainteresovana javnost”. Podrazumeva se da nekog dugoročnog nacionalnog plana protiv vas i drugih zagađivača nema. Naprotiv.

Korak ka takvom uređenju, gde će vaše zagađivanje biti relativizovano, neizmereno, neregulisano i skriveno od javnosti, učinilo je aktuelno Ministarstvo zaštite životne sredine u tehničkom mandatu, pod ministarkom u ostavci Irenom Vujović (i to u trenutku dok su joj bliski prijatelji u kućnom pritvoru zbog pada nadstrešnice), sa predlogom novog zakona koji se ambiciozno naziva – Zakon o zaštiti vazduha. Povod za novi zakon je, sa druge strane, višegodišnje očekivanje svih onih koji “dosađuju” zagađivačima, kao i potreba stara čak 17 godina da se domaće zakonodavstvo uskladi sa Direktivom Evropske unije o kvalitetu vazduha iz 2008. godine.

RANI JADI

Nacrt zakona o zaštiti vazduha upravo je u proceduri. Međutim, ozbiljnu zabrinutost povodom ovog zakona iskazalo je, u zajedničkom saopštenju, 20 udruženja civilnog društva među kojima su Regulatorni institut za obnovljivu energiju i životnu sredinu (RERI), Beogradska otvorena škola, WWF Adria, Centar za unapređenje životne sredine, Centar modernih veština, Ministarstvo prostora, RES fondacija, Mladi istraživači Srbije, Centar za zelene politike i još 11 drugih organizacija.

Ove organizacije navode kako proces donošenja zakona nije sproveden u skladu sa važećim propisima i da nisu ispoštovani ni minimalni standardi uključivanja javnosti u taj proces. Javna rasprava o jednom kompleksnom i obimnom nacrtu zakona trajala je svega 20 dana što, prema ovim organizacijama, nije dovoljno za sveobuhvatnu analizu i diskusiju o predloženim rešenjima. Organizacije se žale i da je prezentacija nacrta organizovana samo u Beogradu, i to u hibridnom obliku – uživo i preko interneta zbog malog kapaciteta sale.

Priprema Nacrta zakona o zaštiti vazduha počela je pre tačno godinu dana. Međutim, udruženja-potpisnice zajedničkog saopštenja navode kako je u Radnoj grupi za izradu Nacrta koja ima 55 članova, mesta bilo samo za dve organizacije civilnog društva, “izabrane putem konkursa sa uslovima koji su unapred isključili pojedina udruženja s dokazanom ekspertizom i dugogodišnjim doprinosom u borbi za čist vazduh”.

Kada je u novembru 2024. organizovan rani javni uvid u Nacrt zakona, javnost je bila zbunjena. Najpre zato što se javni uvidi organizuju samo za dokumente prostornog i urbanističkog planiranja, a ne u slučaju zakona. A zatim i što to i nije bio uvid – bio je dostupan samo deo Nacrta, što je sasvim obesmislilo celu aktivnost, iako Ministarstvo navodi da su članovi Radne grupe analizirali 543 komentara i sugestija na osnovni tekst Nacrta zakona. Pokazaće se nedovoljno pošto je, kada se pojavio konačni Nacrt, stigla nova lavina primedbi i komentara koje su slale ne samo nevladine organizacije nego i istraživači iz naših naučnih institucija, kao i drugi građani.

“Zakon kao da je pisan sa ciljem da što više smanji broj obaveza države u pogledu zaštite vazduha”, kaže za “Vreme” dr Mirjana Perišić, fizičarka koja se bavi zagađenjem vazduha u Laboratoriji za fiziku životne sredine Instituta za fiziku u Beogradu. U okviru javne rasprave o Nacrtu zakona, doktorka Perišić je poslala niz primedbi u kojima kritikuje nepreciznost i nedovoljnu definisanost, manjak preventivnih mera, manjkavosti u praćenju stanja kvaliteta vazduha i druge.

foto: marija janković

RIZIK PO JAVNO ZDRAVLJE

U međuvremenu, stanje sa zagađenjem vazduha je dramatično. Stvar je toliko loša da je svaku šestu sahranu u Srbiji izazvalo zagađenje vazduha. Naime, različite studije i istraživanja koji utvrđuju takozvani teret bolesti i broj preuranjenih smrti do kojih je dovelo aerozagađenje pokazuju da u Srbiji godišnje zbog zagađenog vazduha umre oko 15.000 ljudi. Prema podacima iz relevatne studije “Harm to human health from air pollution in Europe” koju je u decembru 2024. godine objavila Evropska agencija za životnu sredinu (EEA), od zagađenja česticama PM2,5 u Srbiji godišnje prosečno umre 10.800 ljudi. Tome treba dodati 1500 preuranjenih smrti zbog zagađenja azotnim oksidima i oko 1500 zbog zagađenja ozonom.

Šta zapravo znače ovi brojevi? Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku Srbije, prošle godine u zemlji je umrlo 98.000 ljudi od najrazličitijih prirodnih i onih drugih uzroka. Kad se to uporedi, vidi se da je uz kardiovaskularne bolesti, zaraze, rak i samoubistva, zagađenje, a posebno ono čestično, jedan od najvećih ubica u Srbiji – svaki šesti čovek prerano će umreti zbog zagađenog vazduha, a prema EEA studiji, čestice PM2,5 su uzrok svake desete smrti u zemlji.

Mogli biste pomisliti da je to prosto danak savremenom životu, ljudi su nekad daleko masovnije umirali od zaraznih bolesti i od nasilja, ali kad se situacija uporedi sa drugim zemljama, postaje jasnije da su mnoge od ovih smrti mogle biti izbegnute. Naime, studija posvećena Zapadnom Balkanu pod nazivom “Assessment of health impacts and costs attributable to air pollution in urban areas using two different approaches”, koju potpisuje Klaudio Belis iz Joint Research Center sa saradnicima, a koja je objavljena u decembru 2023. pokazala je da je broj preranih smrti od zagađenja dvostruko veći u Srbiji nego u zemljama Evropske unije. Drugim rečima, da Srbija ima regulativu iz EU i sa njom evropski vazduh, svake godine bismo sačuvali sedam do osam hiljada života.

Uz to, ista studija procenila je da je ekonomska šteta u 26 gradova Zapadnog Balkana zbog zagađenja česticama PM2,5 između 8 i 9 milijardi evra. Za Srbiju to znači da zbog neregulisanog aerozagađenja zemlja gubi vrednost izgradnje beogradskog metroa ili jedne manje nuklearne elektrane.

Možda vam ovi morbidni podaci unose nelagodu, ali podaci sa mernih stanica ubedljivo pokazuju da je kvalitet vazduha u Srbiji izuzetno loš, pa čak da je rizičan po javno zdravlje. Nijedna automatska merna stanica u Srbiji nema srednju godišnju koncentraciju čestica PM2,5 ispod 5 mikrograma po metru što je preporuka Svetske zdravstvene organizacije da se zagađenje ne bi smatralo “rizikom po javno zdravlje”.

Kad je reč o konkretnim zagađenjima a ne srednjoj vrednosti, preporuka SZO je da ono ne bi trebalo da pređe kritičnu vrednost od 15 mikrograma više od tri dana u toku godine. Prema analizi koju je napravio popularni sajt “Klima 101”, na mernom mestu Stari grad ova granica pređena je u čak 174 dana tokom prethodne godine. Broj zagađujućih dana godišnje i na drugim mestima širom zemlje broji se u stotinama.

To pokazuju ne samo referentne merne stanice već i takozvana građanska merenja. U kampanji koju je u novembru prošle godine predstavila Beogradska otvorena škola, vazduh je bio lošeg kvaliteta u 43 od 79 opština u Srbiji. Prema listi kompanije IQAir, čija se aplikacija širom sveta masovno koristi za praćenje kvaliteta vazduha, vazduh u Srbiji je četiri puta više zagađen od standarda SZO, a Srbija se nalazi na 43. mestu otpozadi na listi država po kvalitetu vazduha. U Evropi je četvrta sa najzagađenijim vazduhom, i po ovoj listi ima bolji vazduh samo od Bosne i Hercegovine, Crne Gore i Makedonije.

KO ĆE OSOLITI VAZDUH

Predloženi Nacrt zakona o zaštiti vazduha ne samo da ne nudi ubedljiva rešenja ovako velikog zdravstvenog, pravnog i ekonomskog problema, nego se čini i da je isključio mogućnost da se do ikakvih rešenja dođe. Za razliku od prethodnog, po predlogu novog Zakona, neće postojati Nacionalni plan za smanjenje emisija.

“Predloženo je brisanje odredaba koje definišu ovaj ključni instrument za smanjenje zagađenja iz termoelektrana”, navodi se u zajedničkom saopštenju dvadeset ekoloških organizacija. “Ovaj predlog je naročito problematičan imajući u vidu da termoelektrane Elektroprivrede Srbije već sedam godina emituju četiri do šest puta više sumpor-dioksida od dozvoljenog čime ugrožavaju zdravlje građana”, smatraju predstavnici civilnog sektora.

Ako se posmatra pažljivije, novi Zakon će biti slep za brojne nivoe zagađenja pošto uvodi samo dve kategorije kvaliteta vazduha: 1. čist i neznatno zagađen i 2. zagađen, kada su prekoračene granične vrednosti.

“Nacrt zakona ne predviđa intermedijarne kategorije kvaliteta vazduha, kao što su umereno zagađen, nezdrav za osetljive grupe ili veoma nezdrav, koje se koriste u međunarodno priznatim indeksima kvaliteta vazduha”, kaže za “Vreme” dr Andreja Stojić, fizičar iz Laboratorije za fiziku životne sredine Instituta za fiziku u Beogradu, dodajući da su “ove kategorije od suštinskog značaja za blagovremeno informisanje javnosti i preduzimanje preventivnih mera pre nego što dođe do ozbiljnog narušavanja zdravlja stanovništva”.

I dok je spektar nivoa zagađenja krajnje pojednostavljen, na drugoj strani se povećao spektar mogućih izgovora za zagađenje, od viših sila i prirodnih izvora do krajnje čudnovatih opravdanja – gotovo nadrealno zvuči bizarna ideja (koja je data u zakonskom predlogu jednog ministarstva Republike Srbije) da se zagađenje neće prepoznavati (a samim tim ni sankcionisati) kad je prisutno – bacanje soli na puteve.

“Član 24 Nacrta zakona dodatno proširuje listu potencijalnih opravdanja za loš kvalitet vazduha, navodeći kao faktore doprinos peska i soli kojima se posipaju putevi tokom zimskog perioda”, objašnjava dr Andreja Stojić. “Iako je poznato da ovi materijali mogu uticati na resuspenziju čestica i kratkoročno povećanje koncentracije čestica, Nacrt zakona ne propisuje nikakve metodologije ili mehanizme koji bi omogućili naučno-utemeljenu procenu njihovog stvarnog uticaja na kvalitet vazduha.”

Kod ove odredbe je nesumnjiv samo PR potencijal za opravdavanje visokog indeksa zagađenja u budućnosti.

foto: marija janković

VAZDUH NA KANTARU

Dobar sistem državnog monitoringa je jedan od stubova borbe protiv zagađenja jer bez kvalitetnog i nedvosmislenog merenja (koje je neosporno i na sudu) nije moguće imati osnov da se građani pozovu na povredu svojih prava na zdravu životnu sredinu, a zagađivači na odgovornost jer se “delo” u ovom slučaju prethodno mora izmeriti. Naučnici koji su, uporedo sa nevladinim sektorom, aktivno čitali Nacrt zakona i slali primedbe, uočili su niz slabih mesta u pogledu merenja.

Nacrt zakona, prema mišljenju dr Mirjane Perišić, nema jasno utvrđenu metodologiju obrade rezultata merenja koncentracija zagađujućih materija, niti koje su institucije nadležne za te analize. Ona navodi kako zakon predviđa modeliranje vazduha, ali ne i koja se tehnika modeliranja koristi, pa tako ispada da i najjednostavnije statističke metode možemo nazvati modeliranjem. Takođe se ne propisuje ko će izvršiti to modeliranje, što ostavlja mnogo slobodnog prostora za manipulaciju.

Doktorka Perišić zaključuje i kako Nacrt zakona “ne uzima u obzir savremena naučna saznanja prilikom definisanja broja i vrsta zagađujućih materija koje se koriste za procenu kvaliteta vazduha”, dodajući kako predloženih 12 parametara nije dovoljno za sveobuhvatnu analizu jer nijedan nije specifičan za određene izvore zagađenja. S druge strane, neki indikatori poput olova u česticama PM10 izgubili su značaj još kada je uveden bezolovni benzin, čime je desetostruko smanjena koncentracija olova u vazduhu gradova. Dr Mirjana Perišić navodi kako upotreba novih tehnologija sa sobom nosi i nove zagađivače, što ovaj Nacrt zakona ignoriše, dodajući i kako se on oslanja na osnovne zagađujuće materije propisane evropskom direktivom starom 17 godina.

“Zakon ne pruža jasno obrazloženje zašto se na udaljenim lokacijama vrše isključivo merenja čestica PM2,5, niti koje se tačno hemijske komponente smatraju njihovim konstituentima. Ova nejasnoća može dovesti do nepotpunog praćenja kvaliteta vazduha u ruralnim i udaljenim područjima, gde zagađenje može poticati iz različitih izvora”, kaže za “Vreme” dr Gordana Jovanović, viši naučni saradnik Instituta za fiziku u Beogradu. Ona ukazuje na brojne slične tehničke propuste, ali i na one gde terminologija može da bude blokada za pravilna merenja. “Zakon ne pruža dovoljno jasno objašnjenje termina ‘indikativna merenja’, što može dovesti do različitih interpretacija i nedoumica u njegovoj primeni”, smatra Gordana Jovanović objašnjavajući da nedostatak precizne definicije i kriterijuma koji određene metode moraju ispuniti može uticati na tačnost i uporedivost dobijenih podataka, kao i na usklađenost sa Zakonom o zaštiti vazduha.

“NEMA TELA – NEMA DELA”

Većina kritičara posebno ističe bizarnost rešenja za merenja posebne namene.

“U slučajevima zagađenja životne sredine koje može da ugrozi zdravlje ljudi ili životnu sredinu ključno je da nadležni organi reaguju bez odlaganja – odmah, a ne nakon 3 ili 5 dana”, kaže za “Vreme” Mirko Popović, programski direktor RERI, objašnjavajući brojna “suštinski pogrešna” rešenja za takve situacije. Ne samo što incidenti poput izlivanja amonijaka ili požara zahtevaju hitne reakcije, kada merenje može dati po život dragocene informacije, nego je zagađivaču u posebnim prilikama ostavljeno dovoljno vremena da prikrije izvor zagađenja.

Prema Nacrtu zakona, kad postoji sumnja da je negde došlo do zagađenja, nadležni inspektor izlazi na teren, priprema izveštaj, na osnovu čega nadležni organ lokalne samouprave utvrđuje opravdanost sumnje i u roku od 5 dana donosi odluku o merenjima posebne namene. U RERI se pitaju čemu služi inspekcija ako lokalna samouprava “overava” izveštaj, podsećajući kako Ministarstvo godinama tvrdi da lokalne samouprave nemaju kapacitet da sprovode zakon.

“Na kraju, ukoliko nadležni organ ni za 5 dana ne donese odluku o merenjima posebne namene, za to ne postoji sankcija”, kaže Popović. On navodi kako je Nacrt zakona propustio da unapredi inspekcijski nadzor, što je važna karika u zaštiti vazduha. “U dopisima koje je RERI dobijao od inspekcije za zaštitu životne sredine navođeno je da inspektor nema mogućnost da sankcioniše EPS ili naloži obustavu rada postrojenja koja nezakonito posluju”, objašnjava Popović. Dodaje da ukoliko zakonodavac propusti da propiše zakonsku posledicu za kršenjа obavezа, njihova primena će ostati pitanje dobre volje lica na koja se odnosi.

“Nema tela – nema dela, ukratko govoreći”, kaže Popović naglašavajući da nisu samo operateri ostali “pošteđeni” za buduće nezakonite aktivnosti – i odgovorna lica neće biti odgovorna ukoliko npr. ne nalože operateru da donese plan za smanjenje emisija, ne sprovedu postupak donošenja planova kvaliteta vazduha u skladu sa zakonom, ne sprovedu mere iz Programa zaštite vazduha i planova kvaliteta vazduha.

Imajući u vidu sve ove manjkavosti, nije sasvim jasno šta je Republika Srbija radila dok je punih 17 godina čekala da donese zakon koji se stara o kvalitetu vazduha, a koji je usaglašen sa evropskim propisima. Vrhunska ironija je to što je zakonu istekao rok i pre nego što je donet. Naime, dok se ovaj zakon usaglašava sa Direktivom EU iz 2008, Popović podseća da je Evropska unija prošle godine usvojila novu Direktivu o kvalitetu vazduha. “Kada ćemo se uskladiti sa ovom novom direktivom, 2040. ili u limburgu mesecu?” pita se Popović iz organizacije RERI.

Zakon u tehničkom mandatu

Da li će novi Zakon o zaštiti vazduha uopšte biti usvojen u Narodnoj skupštini s obzirom na to da ga predlaže ministarstvo u ostavci? Zakon o Vladi propisuje da vlada u tehničkom mandatu (kojoj je prestao mandat) može vršiti samo tekuće poslove i ne može predlagati Narodnoj skupštini zakone i druge opšte akte niti donositi propise. Izuzetak je ako je donošenje propisa vezano za zakonski rok ili to nalažu potrebe države, interesi odbrane ili prirodna, privredna ili tehnička nesreća.

“Kako nismo primetili da se ova Vlada do sada držala svojih zakonskih obaveza, ne bi nas iznenadilo i ako bi predlog ovog nesrećno sklopljenog i nedovršenog normativnog pokušaja stigao pred narodne poslanike u formi u kojoj je predstavljen javnosti”, kaže Mirko Popović iz organizacije RERI, koji smatra da je pitanje kapaciteta Vlade bespredmetno. “Oko 3,8 miliona građana Srbije živi u gradovima i opštinama u kojima je vazduh prekomerno zagađen. To je bezmalo 60 odsto stanovnika ove zemlje”, zaključuje Popović.

Arhuska konvencija

Arhuska konvencija, čija je potpisnica i Republika Srbija, kaže da stranovništvo treba da dobije tačne informacije o kvalitetu vazduha, vode i drugim parametrima koji utiču na životnu sredinu, kao i zdravlje ljudi i životinja. Drugo pravo iz ove konvencije odnosi se na učešće građana u donošenju odluka o životnoj sredini. Grupa od 20 nevladinih organizacija, kao i brojni istraživači, oštro su kritikovali Nacrt zakona o zaštiti vazduha koji je trenutno u proceduri zbog netransparentnosti i nedovoljne brige o tačnim informacijama o stanju vazduha. Ako su nam povređena prava na informisanje i na učešće u donošenju propisa, Arhuska konvencija predviđa pristup pravosuđu. Imajući u vidu koliko je energije potrebno da se domaće pravosuđe natera da rešava problem pada nadstrešnice i očiglednog nasilja, ko će ga podstaći da se bavi vazduhom?