Nevolje sa usklađivanjem

Kada se govori o Evropskoj uniji, ponekad se gubi iz vida šta ona u stvari predstavlja. EU je nešto više od međunarodne organizacije (kao što su Ujedinjene nacije ili Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju), ali manje od federalne države (kao što su Ruska Federacija ili SAD). Shodno tome, ona nema svoje ministarstvo spoljnih poslova, mada ima nešto nalik na to, niti ima svoju vojsku, mada se povremeno čuju zahtevi da se ona formira.

Spoljna politika i bezbednost su prerogativi koje zemlje članice, pogotovo one veće i važnije, ljubomorno čuvaju za sebe – Henri Kisindžer se svojevremeno žalio da EU nema telefonski broj koji može pozvati u slučaju krize. Sa druge strane, odavno je bilo jasno da politički entitet koji obuhvata preko pola milijarde stanovnika mora imati diplomatskog predstavnika koji bi bio nešto više od činovnika, to jest komesara. Stoga je Lisabonskim sporazumom krajem prošle decenije osnovana Evropska služba za spoljne poslove (EEAS), koja predstavlja neku vrstu surogata za Ministarstvo spoljnih poslova EU.

Kažemo surogata jer i pored toga što ima hijerarhijsku strukturu i diplomatske misije u gotovo svim zemljama sveta, EEAS ipak ima manja ovlašćenja od nacionalnih ministarstava spoljnih poslova većine nacionalnih država. Na čelu službe se nalazi Visoka predstavnica (trenutno je to Federika Mogerini, a pre nje Ketrin Ešton) koja odgovara kako predsedniku Evropske komisije tako i Savetu EU i Evropskom parlamentu. U praksi, njena uloga se svodi na to da koordinira sastancima i sprovodi zaključke Spoljnopolitičkog saveta EU, koji čine šefovi diplomatija zemalja članica, kao i ono o čemu se dogovore šefovi država i vlada.

S obzirom na to da EU ima 27 članica (biće ih 26 nakon Brexita), jasno je da su diskusije koje se vode na sastancima Spoljnopolitičkog saveta često iscrpljujuće, naročito ako se ima u vidu da se sve važnije odluke donose konsenzusom, pa svaka članica defakto ima pravo veta. Osim toga, spoljnopolitički interesi članica se razilaze, pa i suprotstavljaju u zavisnosti od geografskog položaja, ekonomskih prioriteta, pa i dominantnog ideološkog opredeljenja.

Zato se zaključci Spoljnopolitičkog saveta obično svode na najmanji zajednički sadržalac spoljne politike, odnosno na ono u čemu su svi uspeli da se slože, pa su često puni opštih mesta, a spoljna politika Unije ume da deluje beskrvno i mlako. Sa druge strane, kada se jednom svi slože, zaključci postaju izvršni i obavezujući su za sve.

U NEBRANOM GROŽĐU: Dobar primer su sankcije Rusiji, koje su inače glavni kamen spoticanja kad je reč o usklađivanju spoljne politike Srbiji prema EU. Postoje, u stvari, dva paketa sankcija, od kojih je jedan uveden zbog aneksije Krima, a drugi zbog upornog angažovanja Rusije na strani separatista u Donjecku i Lugansku. Te su sankcije uglavnom personalne i obuhvataju zabranu izdavanja viza i zamrzavanja imovine u EU ruskim funkcionerima koji su pobornici takve politike, mada su pod njihov udar došla i neka manja preduzeća i banke. Nakon što je Rusija uzvratila kontramerama u vidu zabrane uvoza hrane, automobila i još nekih proizvoda iz EU, mnogi su predviđali da Unija neće dugo ostati složna oko ove stvari. Nasuprot tim očekivanjima, sankcije se već treću godinu svakih šest meseci uredno produžavaju, mada bi jedan glas „protiv“ bilo koje članice bio dovoljan da ih ukine.

Upravo zbog toga je ovo pitanje od velike simboličke važnosti za Uniju i često se navodi kao dokaz da spoljnopolitičko jedinstvo EU ipak postoji. Stoga se i od kandidata za članstvo traži da im se pridruže, odnosno, kako se to eufemistički kaže, da „usklade svoju spoljnu politiku sa evropskom“. Srbija je tu u nebranom grožđu ne samo zbog tradicionalno bliskih veza sa Rusijom i ruskog protivljenja nezavisnosti Kosova, već i zbog gotovo stoprocentne energetske zavisnosti. Ukoliko bi se pridružila sankcijama, pretrpela bi veliku ekonomsku i političku štetu, a od EU ne bi dobila nikakvu kompenzaciju jer pravo na obeštećenje imaju samo članice.

U izveštaju Evropske komisije za ovu godinu navodi se da je Srbija usvojila svega nešto više od polovine spoljnopolitičkih mera i deklaracija EU (26 od 41) i da se većina onih koje je odbila da usvoji odnosi na Rusiju i Ukrajinu. Međutim, ako je stav o sankcijama protiv Rusije razumljiv, manje je jasno zbog čega je Srbija odbila da osudi masovna vešanja u Iranu, ratne zločine u Sudanu i teška kršenja ljudskih prava u Azerbejdžanu. To što pomenute zemlje nisu priznale Kosovo ne bi trebalo da im obezbedi bezuslovnu podršku Srbije kada je reč o humanitarnom pravu.

U POTRAZI ZA STRATEGIJOM: Osim sankcija prema Rusiji, Srbija ima još jedan problem: državne strategije odbrane i bezbednosti nisu se menjale od 2009. godine, a i tada su u nekim delovima bile manjkave. U međuvremenu je u svetu došlo do tektonskih promena, a srpska spoljna i bezbednosna politika se umesto na strateškim dokumentima češće zasniva na improvizaciji i trenutnim raspoloženjima ljudi iz vrha vlasti nego što to priliči budućoj članici EU.

Kada je reč o bezbednosnoj komponenti, ona je u EU manje razvijena od spoljnopolitičke, jer se o bezbednosti u praksi brine NATO, u čijem su sastavu sve članice EU osim Austrije, Švedske, Irske, Finske i Malte. Na povremene inicijative da EU razvije sopstvenu vojsku uobičajen odgovor glasi da bi to samo predstavljalo dupliranje kapaciteta, a usput bi ugrozilo odnose sa SAD. Ipak, EU nezavisno od NATO-a šalje mirovne vojne misije širom sveta, a Srbija je u neke od njih – u Somaliju i Mali – poslala svoje vojnike, što nije prošlo nezapaženo.

Sve u svemu, teško je očekivati da se ovo poglavlje otvori dok Srbija u većoj meri ne uskladi svoju spoljnu politiku sa EU i ne usvoji pomenute strateške dokumente. Ne treba isključiti mogućnost da sankcije Rusiji u nekom trenutku budu ukinute, što bi znatno poboljšalo poziciju Beograda. Međutim, za odlaganje donošenja novih strategija odbrane i bezbednosti teško je naći bilo kakvo opravdanje.

Na kraju treba reći i to da će diplomatska pozicija Srbije ulaskom u EU biti višestruko poboljšana, jer ne samo da će učestvovati u odlučivanju u okviru Spoljnopolitičkog saveta, već će njeni predstavnici dobiti mogućnost da rade u mnogobrojnim EU misijama širom sveta, uključujući i brojne zemlje u kojima nema srpskih ambasada i konzulata. Sem toga, biće otpornija na pritiske iz trećih zemalja, pa kad se sve oduzme i sabere, odricanje od malog dela suvereniteta u vođenju spoljne politike višestruko bi se isplatilo.