Sudije bez sudske zaštite

U poslednjem razdoblju Miloševićeve vladavine u Srbiji, Narodna skupština je učestalo nezakonito razrešavala sudije. Te prošle „afere“ nisu tema ovoga napisa, kao ni kasnija stavljanja van snage odluka tih donosilaca, u međuvremenu promenjenog saziva. No, ne bi bilo ništa neobično da u periodu koji sledi bude novih istovrsnih – pravilnih ili nepravilnih, videćemo – skupštinskih rešenja. Razume se, bilo bi opasno i već viđeno ukoliko bi jedan od modaliteta tzv. lustracije u srbijanskom pravosuđu bilo arbitrarno parlamentarno eliminisanje nekih navodno nepodobnih sudija, a bez osvrtanja na pravne garantije međunarodnog, ustavnog i zakonskog ranga. Znači, i zbog prošlosti, ali i zbog budućnosti, pitanje vrste i delotvornosti pravne zaštite od pravnih akata koji imaju za posledicu da jednom licu prestaje sudijska funkcija protivno njegovoj volji zaslužuje pažnju. Kako de lege lata, tako i de lege ferenda.

1.U prvome redu, treba konstatovati da je odluka parlamenta o razrešenju sudije po svojoj sadržini pojedinačan pravni akt vršenja vlasti u neposrednoj primeni propisa, preciznije upravni akt. Teorija i praksa su oko toga potpuno saglasne. Ilustracije radi, beležim stav ranijeg Vrhovnog suda Jugoslavije da se „pojedinačni akti o izboru ili imenovanju, odnosno o razrešenju dužnosti lica u izbornim zvanjima, a koje donose predstavnička tela smatraju… upravnim aktima“ (VSJ, Uis. br. 1954/70 od 9.VII 1970. godine). Nadalje, akt o razrešenju sudije ima pozitivno-pravno izvorište najpre u Ustavu Srbije, gde se Skupštini ta nadležnost nesumnjivo dodeljuje (u okviru člana 73. tač. 10). Zatim, njegov razrađeni normativni temelj je u Zakonu o sudovima (iz 1991), u takođe već uveliko prevaziđenom tekstu. On predviđa razloge za razrešenje (član 46) i uređuje proceduru u kojoj dominira uloga Vrhovnog suda Srbije kod utvrđivanja njihovog postojanja za svaku individualnu situaciju. Čitav postupak se završava skupštinskom odlukom o razrešenju. Na koncu, u Zakonu piše: „Protiv odluke o utvrđivanju prestanka sudijske funkcije i odluke o razrešenju sudije, nije dopuštena sudska zaštita“ (član 49. stav 3). Nasuprot, čvrsto ustavno obećanje, da ne kažem naređenje je da „slobode i prava priznata i zajemčena ovim ustavom uživaju sudsku zaštitu“!(član 67. stav 4. Ustava Jugoslavije). Napominjem da je Savezni ustavni sud još krajem januara 2001. godine pokrenuo postupak ocenjivanja ustavnosti citirane odredbe Zakona o sudovima, pa podrobno pretresanje od strane baš onog, koliko juče pozvanog stručnjaka na sudsku javnu raspravu o tom živom pravnom predmetu – ne bi bilo u duhu dobrih kolegijalnih običaja i pravne kulture.

Otuda, vraćam se pitanju obima i kvaliteta pravne zaštite razrešenih sudija.Već površno pravno tumačenje pokazuje da je upravni akt kojim se sudija razrešava odmah i pravnosnažan: Na njega nije dopušteno izjaviti ni upravnu žalbu, u smislu Zakona o opštem upravnom postupku, ni pokrenuti upravni spor po Zakonu o upravnim sporovima. Uostalom, potonji zakon nesumnjivo utvrđuje: „Upravni spor se ne može voditi protiv akata… 3) donesenih u stvarima o kojima neposredno na osnovu ustavnih ovlašćenja odlučuje Savezna skupština, predsednik Republike, skupština republike članice ili predsednik republike članice“ (član 9. stav 1. tač. 3).

2. Šta onda stoji na raspolaganju razrešenom sudiji da bi zaštitio svoje interese ako smatra da je određenom skupštinskom odlukom bilo ustav, bilo osobito (i) Zakon o sudovima povređen na njegovu štetu?

Imajući u vidu norme o pravnim sredstvima iz Zakona o opštem upravnom postupku, postoje tri veoma uska vanredna pravna puta, koji podrazumevaju ispunjenje tačno propisanih, i to dobrano restriktivnih uslova za svaki od njih: (1) Ponavljanje postupka (čl. 239-250), samo iz taksativno nabrojanih uzroka – tako da se njime ne može, primerice, sankcionisati zaobilaženje Vrhovnog suda u pojedinim deonicama postupka razrešenja sudije; (2) Ukidanje i menjanje pravnosnažnog rešenja uz pristanak ili po zahtevu stranke (član 255) – neotklonjiva manjkavost mu je što je udovoljavanje zahtevu stranke, recimo razrešenog sudije, i to samo pro futuro, prepušteno nahođenju izdavaoca pravnosnažnog akta; (3) Oglašavanje rešenja ništavnim (čl. 257-258) – kod koga su posredi takve nezakonitosti koje se standardno ne sreću kod razrešenja sudija.

No, sva ta tri upravnopravna sredstva se, čak i po savlađivanju postavljenih velikih prethodnih proceduralnih začkoljica, svode na naknadno, i to sasvim po ishodu neizvesno – u pogledu razrešenja sudija jedno parlamentarno preispitivanje, odnosno delovanje istog organa. To je klasična samokontrola s nevelikim izgledima na uspeh, osim ako se sprovodi na talasu krucijalnog političkog obrta, praćenog suštinskim preobražajem skupštinskog sastava, kakav smo doživeli pre nešto više od godinu dana. Ukratko: pravna zaštita razrešenih sudija saobrazno domaćem Zakonu o opštem upravnom postupku je sasvim slaba: Ona je parcijalna, nedovoljna i nekompletna, najvećma prožeta političkim komponentama. Nedostaje joj, naročito, neophodna distanca i specijalizovano, pravničko znanje.

Kako sadašnji srbijanski Zakon o sudovima unapred uskraćuje sudsku zaštitu (čitaj: „svaku“!) protiv akata o razrešenju sudija, a u istim slučajevima upravni spor je ionako zabranjen matičnim zakonom, nije vidljivo koja bi to „druga sudska zaštita“ protiv skupštinskih pojedinačnih rešenja uopšte mogla da dođe u obzir. Zato ostaje da na kraju sažeto proučim dopuštenost ustavno–sudske zaštite na posmatranome terenu. Elem, da li je pravno dozvoljeno izjaviti ustavnu žalbu u ovom tipu pravnih stvari?

Podsećam da Ustav Srbije ne poznaje ustavnu žalbu, dok onaj Savezni navodi: „Savezni ustavni sud odlučuje… 6) o ustavnim žalbama zbog povrede pojedinačnim aktom ili radnjom sloboda i prava čoveka i građanina utvrđenih ovim ustavom…“, uz odrednicu da „Savezni ustavni sud odlučuje o ustavnoj žalbi kada nije obezbeđena druga pravna (isticanje je autorovo!) zaštita“ (član 128. Ustava SRJ). To krupno ograničenje daje postojećoj saveznoj ustavnoj žalbi svojstvo najređeg, praktično gotovo zakinutog pravnog mehanizma. S druge strane, ustavna žalba je u crnogorskom Ustavu koncipirana znatno elastičnije, pa joj je i sfera upotrebe osetno šira: „kada takva zaštita nije u nadležnosti Saveznog ustavnog suda i kada nije predviđena druga sudska (podvukao Z.T.) zaštita“ (član 113. stav 1. tač. 4. in fine). A belodano je da sudska zaštita nije jedini, iako je daleko najvažniji ogranak pravne zaštite.

Proizlazi da, što se tiče odluka o razrešenju sudija, prema važećem saveznom i srbijanskom pravu – ni ustavna žalba ne bi bila dopuštena, pošto je već dostupna ili makar „postoji“ određena pravna zaštita, saglasno Zakonu o opštem upravnom postupku (kakva da je ona, skicirah je maločas). Međutim, sasvim suprotno mom, ovde predočenome gledištu, baš je jedna takva ustavna žalba pre nekoliko meseci bila uložena, pa ju je čak i usvojio Savezni ustavni sud – prvi put, koliko je meni poznato, od kada je institut ustavne žalbe uopšte uveden u jugoslovensko pravo! Inače, u toj pravnoj stvari Zakon o sudovima je doista bio drastično prekršen na uštrb podnosioca ustavne žalbe. No, interesantno je zapravo nešto drugo: Sud je, upuštajući se u meritum spora, stao na stanovište da je dotična ustavna žalba pravno zrela za razmatranje, s obzirom na to da je našao da u datom kontekstu – kada se radi o razrešenju sudije – „nije obezbeđena druga pravna zaštita“!

3. Sve u svemu, razrešeni sudija u današnjoj Srbiji ne uživa pravo na bilo kakvu sudsku zaštitu jednog svog egzistencijalnog, ustavom zajemčenog prava – da „zaposlenima može prestati radni odnos protiv njihove volje pod uslovima i na način predviđen zakonom i kolektivnim ugovorom“ (član 54. stav 2. saveznog Ustava). Time je on stavljen u neravnopravan položaj prema ostalim građanima. Štaviše, i ustavno–sudski put zaštite mu je ex costitutione zatvoren, ili je makar jako teško prohodan – u najmanju ruku, krajnje je sumnjiv. Drugačiji zakon o sudovima (i sudijama), na temelju postojećih ustavnih propisa, ne bi tu ništa promenio, i kada bi izostavio klauzulu o isključenju sudske zaštite u materiji koju sam analizirao. Tako je postupio – no, uzalud brišući neizbrisivo! – „Nacrt zakona o sudovima i sudijama“, sačinjen pod okriljem Ministarstva pravde i lokalne samouprave Republike Srbije, koji se nalazi „pred vratima“ Republičke vlade i Narodne skupštine.

Isto tako, svaki naredni hipotetički zakon o sudovima ili/i sudijama – a bez nove, primerene ustavne podloge – ne bi ni imao pravni osnov da sam predvidi pravo na ustavnu žalbu protiv akta o razrešenju sudije, odnosno neku specijalnu žalbu ustavnom sudu. Iz tog razloga, i ona nakalemljena žalba Ustavnom sudu Srbije „na odluku o razrešenju“ sudije, sadržana u „Predlogu zakona o sudijama“ (njegov član 64), koji je (avgusta tekuće godine) Narodnoj Skupštini podnela Demokratska stranka Srbije – predstavlja jednostavno pucanj u prazno! Jer, taj ustavni sud nema uopšte izvornu ustavnu nadležnost da rešava sporove oko razrešenja sudija (član 125. Ustava Srbije). Uz to, okolnost da on, pored ostalog, odlučuje o „izbornim sporovima koji nisu u nadležnosti sudova ili drugih državnih organa“ (stav 1. tač. 7. pomenutog člana), nije nimalo od pravnoga značaja – pošto sporovi oko razrešenja sudija nipošto ne spadaju u izborne sporove.

Proizlazi da bez jasnog generalnog ustavnog pravila o pravom mestu i realnom polju primene ustavne žalbe, nema ni valjane, nezavisne, kompetentne i objektivne pravne zaštite od samovoljnog, protivpravnog skupštinskog razrešenja sudija. Ta buduća savremena i demokratska ustavna regula o otvorenosti ustavne žalbe morala bi da obuhvati sve one situacije u kojima je nekom licu, određenim pojedinačnim činom, oduzeto ili povređeno neko od ustavom zajemčenih prava ili sloboda. Kod toga, ustavna pretpostavka izjavljivanja ustavne žalbe glasila bi: Da je u odnosnom slučaju sudska zaštita ili iscrpena, ili je pak, po izuzetku – tako prilikom razrešenja sudija od strane parlamenta – izrično ili prećutno pravno nemoguća. Nije na odmet podsetiti i na prigodnu drevnu rimsku maksimu:: „Ubi ius, ibi remedium“ – „Gde je pravo, tu ima i pravnog leka“.

4. Opisana posebna ustavno-sudska zaštita građana, njihovih najvrednijih, osnovnih prava i sloboda bila bi, de constitutione ferenda, prirodno i logično – najviša, ujedno i poslednja barijera nepravu. Naročito onom koje dolazi od samih nosilaca vlasti, kada oni, zaslepljeni moću i uticajem kojim ih je narod nagradio ukazujući im poverenje, pređu granice svojih ovlašćenja, te zanemare i pravo i pravdu. Kao takva, ustavno-sudska zaštita, inicirana ustavnim pravom na izjavljivanje ustavne žalbe, legitimno bi zadobila ne samo nadupravnu, već i nadsudsku, pa delom i natparlamentarnu prirodu. I to ne samo onda kada je njen predmet pravna zaštita razrešenih sudija.