Šta donose Izmene zakona o javno-privatnom partnerstvu

Javno-privatno partnerstvo (JPP) je direktna posledica ekonomske potrebe države da, umesto pribavljanja kreditnog kapitala namenjenog izgradnji i razvoju infrastrukture i razvoju održivog sistema obavljanja delatnosti od javnog interesa, uspostavi partnerski odnos sa privatnim kapitalom. Pritom, od ključnog je značaja da javni i privatni interes, mada partnerski postavljeni, i dalje ostaju u stalnoj konkurenciji koja se realizuje u pravnim okvirima javno-privatnog partnerstva.

Zbog sve veće potrebe za izgradnjom nove javne infrastrukture, ulaganjem u dobra od opšteg interesa kao i pružanjem usluga od javnog značaja u Republici Srbiji, bilo je neophodno stvoriti pravni i institucionalni okvir za privlačenje privatnih investicija.

Dugo očekivani Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama usvojen je u novembru 2011. godine. Zakonom je po prvi put u pravni sistem Republike Srbije uveden pojam javno-privatno partnerstvo i po prvi put su državni i lokalni organi u mogućnosti da svoje potrebe za infrastrukturom i javnim uslugama realizuju po ovom modelu uz jasno utvrđena pravila postupanja.

Globalno posmatrano, posebno u vremenima ekonomske krize, vlade ne mogu da zadovolje stalno rastuću potrebu za javnim uslugama delujući samostalno, tako da se nametnula potreba da se potraži pomoć i u ostalim sektorima. Tokom perioda sporog rasta, prihodi vlada vrlo često nisu dovoljni da bi se zadovoljili svi zahtevi, što zahteva bolne rezove u budžetima da bi se smanjila potrošnja ili (ne)popularno povećanje poreza. Partnerstvo sa privatnim sektorom može obezbediti nastavak pružanja ili poboljšanje nivoa usluga, uz smanjene troškove.

Iako ovaj model finansiranja vuče korene iz Velike Britanije i SAD, u poslednjih nekoliko godina, od zapadnoevropskih zemalja koje imaju kontinentalni pravni sistem (kojoj grupi pripada i Srbija), Francuska prednjači po broju i vrednosti projekata realizovanih po JPP modelu. Predmeti ovih projekata su sve što neko može da zamisli, a u javnom je domenu, od sportskih hala i objekata, škola, koncertnih dvorana, preko projekata zbrinjavanja komunalnog otpada, postrojenja za prečišćavanje/preradu otpadnih voda i dr.

Zakon o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama može biti primenjen na sve projekte od javnog značaja, bilo za objekte, bilo za usluge, koje su originalno u nadležnosti javnih organa vlasti na centralnom i pokrajinskom, kao i na nivou gradova i opština. U svim slučajevima u kojima se to proceni, zbog nepostojanja dovoljnih budžetskih sredstava ili radi efikasnije realizacije pojedinih projekata u saradnji sa privatnim sektorom, moguće je strukturirati i predložiti realizaciju konkretnog projekta u skladu sa ovim zakonom. Pritom treba imati u vidu da je neophodno sagledati sve aspekte predloženog projekta tokom čitavog životnog veka projekta, s obzirom da su ovi projekti uglavnom dugoročni i mogu trajati najkraće pet godina, a najduže pedeset.

Privatni sektor tradicionalno voli da radi sa „državom“ koja, iako često neefikasna i spora, jeste siguran „platiša“ svojih obaveza. Privatni sektor ulazi u ovakve projekte na prvom mestu ukoliko prepozna da je projekat strukturiran realno i na zdravim osnovama i zato što uglavnom ti projekti na duži rok pružaju izvesnost plaćanja za javne objekte, odnosno javne usluge koje privatni partner pruža, odnosno čini dostupnim. Takođe, kada vam je javni sektor partner, smanjujete rizik sporosti administrativnih procedura, rokova za dobijanje dozvola i drugih koraka za čije vam poštovanje u takvim projektima garantuje „država“, te se taj rizik prenosi na javnu stranu, imajući u vidu da privatni partner nad tim postupcima nema kontrolu.

Javno-privatno partnerstvo jeste dugoročna saradnja između javnog i privatnog partnera radi obezbeđivanja: finansiranja, izgradnje, rekonstrukcije, upravljanja ili održavanja infrastrukturnih i drugih objekata od javnog značaja i pružanja usluga od javnog značaja, koje može biti ugovorno ili institucionalno (institucionalno podrazumeva osnivanje Zajedničkog privrednog društva sa javnim partnerom).

Projekti JPP, pored procedura zajedničkih za sve projekte, imaju i određene specifičnosti koje moraju biti uzete u obzir kod pripreme i realizacije. Pre nego što uđemo u zvaničnu proceduru realizacije projekta po JPP modelu, najbitnije je da se sagledaju i shvate sve prednosti i rizici koje ovaj model finansiranja sadrži i da se realno procene sopstveni kapaciteti i moguća atraktivnost budućeg projekta za potencijalne privatne partnere. Takođe se mora voditi računa i o korisnicima odnosno građanima koji moraju dobiti viši nivo i bolji kvalitet usluga po optimalnoj ceni. Tek kada se proceni da je ovakav model prihvatljiv za sve tri strane, može se krenuti u proceduru.

Komisija za javno-privatno partnerstvo Vlade, kao organ koji je zadužen za davanje saglasnosti na svaki projekat JPP koji se realizuje na osnovu Zakona o JPP i koncesijama, za prethodne četiri godine koliko postoji dala je 34 pozitivna mišljenja na projekte JPP koji su joj dostavljeni. Ohrabruje činjenica da broj predloženih projekata svake godine raste.

Ako predložene projekte JPP posmatramo sektorski, trećina projekata bavi se gradskim i prigradskim prevozom putnika, po pet projekata upravljanjem i tretmanom otpada, proizvodnjom toplotne energije, javnom rasvetom, dok se ostali projekti bave javnim parkinzima, izgradnjom i upravljanjem kanalizacionom mrežom, izgradnjom i održavanjem puteva i sl.

U razvoju projekata po ovom modelu svakako treba pomenuti Grad Beograd, koji je specifičan po tome što se za razliku od ostalih lokalnih samouprava ne susreće sa nedostatkom kapaciteta za upravljanje projektima JPP a postoji izražena volja da se koncept JPP-a primenjuje u mnogim oblastima. U narednom periodu ćemo biti svedoci, nadamo se, uspešnosti Grada Beograda u realizaciji projekata JPP.

NOVI ZAKON: Razlozi za donošenje Izmena zakona koji je usvojen 24. februara 2016. godine ogledaju se u unapređenju u ovoj oblasti nakon četiri godine njegove implementacije, daljeg usklađivanja sa pravnim tekovinama EU (Direktive: 23/2014, 24/2014 i 25/2015 EC), kao i jačanja uloge ministarstva nadležnog za poslove finansija u procesu odobravanja projekata javno-privatnog partnerstva u cilju kontrole fiskalnih rizika koje ovi projekti potencijalno i implicitno nameću.

STRUČNA ZNANJA: Većina JPP projekata zahteva određeni nivo tehničkog, pravnog i finansijskog znanja koji administracija po pravilu ne poseduje. Konsultanti mogu pružiti znanja u postizanju ciljeva projekta, pripreme dokumentacije, kod pregovora i u rešavanju sporova.

NEDOSTACI: Prilikom primene JPP-a pojavljuju se i neki nedostaci kao što su: spora priprema pojedinačnih JPP projekata, koja za projekte visokih standarda može potrajati i do dve godine; u razmatranju JPP projekata prednost se daje ekonomskim pokazateljima, dok društvene ili ekološke prednosti ostaju po strani; prevelika očekivanja od JPP-a, kao rešenja za nedostajuća budžetska sredstva; negativan finansijski uticaj u slučaju raskida partnerstva; mogući nenadani prenos rizika sa privatnog na javnog partnera (npr. stečaj privatnog partnera); makroekonomski gledano, može se iskazati značajan nedostatak JPP-a u dugoročnosti ovih projekata, zbog čega rastu obavezni rashodi i nastaje dug koji je prikriven.