»Savez« ili »zajednica« srpskih opština?

Sporazum „Opšta načela/osnovni elementi o Savezu/Zajednici većinski srpskih opština na Kosovu“, zaključen 25. avgusta 2015. u Briselu, stavio je u prvi plan pitanje pravne prirode Saveza, odnosno Zajednice. Dok se u srpskoj javnosti insistira na terminu „Zajednica“, u kosovskoj se upotrebljava izraz „Savez“, a sâm sporazum ih razdvaja kosom crtom što navodi na zaključak da je reč o sinonimima. Ipak, da nisu u pitanju termini sa istim značenjem, i da se iza njih krije različito, pa i oprečno poimanje tek dogovorene pravne tvorevine, vidi se i po sporenju srpskih i kosovskih predstavnika o tome da li ona ima izvršna ovlašćenja i da li se njome jača ili slabi suverenitet Kosova. Otuda je neophodno ispitati odnos Načela i Ustava Republike Srbije, i pravnu prirodu oblika povezivanja većinski srpskih opština koji se njima predviđa.

Načela, baš kao i „Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“ na koji se ona pozivaju kao svoj izvorni dokument (čl. 2 Načela), u suprotnosti su sa Ustavom Republike Srbije. Oba sporazuma su po formi međunarodni ugovori koje je Republika Srbija zaključila sa „Republikom Kosovo“, koja u Srbiji ima status autonomne pokrajine pod imenom „Kosovo i Metohija“ (čl. 182, st. 2 Ustava). Takva pravna priroda Načela proizlazi iz činjenice da su ih dogovorili i potpisali Aleksandar Vučić, predsednik Vlade Republike Srbije, i Isa Mustafa, predsednik Vlade samozvane Republike Kosovo, uz posredovanje predstavnika Evropske unije, kao i iz činjenice da ona upućuju na pravo i zakone Kosova i organe Kosova (Vlada, Ustavni sud) koji su strani pravnom poretku Republike Srbije.

Tako, sasvim je jasno da „centralne vlasti“ koje Načela pominju (čl. 8-13) nisu vlasti Republike Srbije, već Republike Kosovo. S druge strane, Ustav Srbije navodi „da je Pokrajina Kosovo i Metohija sastavni deo teritorije Srbije“ (Preambula) i da će se „suštinska autonomija“ Kosova i Metohije urediti „posebnim zakonom koji se donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava“ (čl. 182, st. 2), što sve isključuje mogućnost tretiranja Kosova kao subjekta ravnog Srbiji i njegovog unutrašnjeg uređivanja aktima međunarodnog prava.

Prema tome, Prvim sporazumom i Načelima Srbija prećutno i uslovno priznaje Kosovo kao nezavisnu državu. Priznanje je prećutno jer Srbija stupa u međunarodnougovorni odnos sa Kosovom kao sebi jednakim, mada ga nijednim aktom nije izričito priznala za državu, dok je uslovno zbog toga što se ovim međunarodnim ugovorom utiče na unutrašnje ustrojstvo Kosova, pa se samim time narušava njegova nezavisnost, odnosno suprematija njegovog ustava.

Time dolazimo i do dileme o pravnoj prirodi dogovorenog oblika povezivanja većinski srpskih opština. Da li je on bliži savezu opština, u smislu člana 10 Evropske povelje o lokalnoj samoupravi („lokalne vlasti imaju pravo da u vršenju svojih dužnosti sarađuju i da se u skladu sa zakonom udružuju sa drugim lokalnim vlastima u cilju obavljanja poslova od zajedničkog interesa“), ili kakvoj autonomnoj zajednici, tj. teritorijalnoj autonomiji zasnovanoj na etničkom načelu? Odgovor na ovo pitanje daju nam odredbe Načela koje se odnose na „Ciljeve“ (čl. 4-5), „Organizacionu strukturu“ (čl. 6-7), „Odnose sa centralnim vlastima“ (čl. 8-13), „Pravnu sposobnost“ (čl. 14-15) i „Budžet i podršku“ (čl. 16-17) Saveza/Zajednice. Krenimo redom.

Najpre, neobično je što se Savezu/Zajednici određuju samo ciljevi, a ne poveravaju i nadležnosti, budući da su to dve različite nomotehničke kategorije, mada je nesporno da se među navedenim ciljevima nalaze i nadležnosti. Sa stanovišta očuvanja srpske zajednice na Kosovu, izdvajaju se usvajanje mera za unapređenje uslova života povratnika sa Kosova na lokalnom nivou i pun nadzor nad oblastima: lokalnog ekonomskog razvoja, obrazovanja, razvoja primarnog i sekundarnog lokalnog zdravstva i socijalne zaštite, urbanizma i ruralnog planiranja. Koliko god da su značajna, ova ovlašćenja mahom su uslovna, jer nadzor nad pomenutim oblastima i kontrolno-normativne mogućnosti koje on pruža zavise prevashodno od toga kako su uređene nadležnosti opština u Zakonu o lokalnoj samoupravi Kosova, na šta Savez/Zajednica ne može formalno da utiče.

Organi vlasti Saveza/Zajednice su Skupština, kao delegatsko telo, u koje ulaze predstavnici opština-članica Saveza/Zajednice, i sedmočlani Odbor, koji bira Skupština. Predsednik, kome takođe Skupština daje mandat, predstavlja Savez/Zajednicu „pred centralnim vlastima Kosova i izvan Kosova“, u čemu mu pomaže potpredsednik; Savet, shodno svom nazivu, ima savetodavnu ulogu; a uprava pomaže predsedniku i Odboru u obavljanju njihovih nadležnosti. U odnosima sa centralnim vlastima, Savezu/Zajednici se priznaje pravo da zastupa interese zajednice Srba na Kosovu, između ostalog i predlaganjem izmene i dopune kosovskih propisa, i pokretanjem odgovarajućih postupaka pred sudovima, uključujući i Ustavni sud, kao i imenovanjem predstavnika u odgovarajuća kosovska tela, podrazumevajući tu i Konsultativno veće zajednica (vid. čl. 60 Ustava Kosova).

Polazeći od uporednoteorijskih shvatanja o različitim oblicima teritorijalno-političkog organizovanja dolazimo do zaključka da se opisano povezivanje srpskih opština ne može smatrati ni drugim stepenom lokalne samouprave, a kamoli kakvim vidom teritorijalne autonomije. U pitanju je udruženje lokalnih samouprava, dakle „Savez“ opština, unapređen određenim elementima drugostepene lokalne samouprave. Na takvu ocenu upućuju nadležnosti Saveza koje su ne samo skromne, već i uslovne – najznačajnija pitanja za opstanak srpske zajednice na Kosovu, poput lokalnog ekonomskog razvoja, obrazovanja, zdravstva i socijalne zaštite, urbanizma i ruralnog planiranja, u pogledu kojih Savez inače ima isključivo nadzornu ulogu, sadržinski su omeđene kosovskim propisima o lokalnoj samoupravi. Tako, Savez nema pravo da ubire poreze, nameće takse i druge dažbine, čime se jemči finansijska autonomija jedne zajednice. Savez je istina dobio mogućnost da prima pomoć od Srbije, ali to ne menja njegovu pravnu prirodu, već upravo potvrđuje tezu da su njegovi izvorni prihodi krajnje ograničeni, te da on nije autonomna jedinica.

Do sličnih zaključaka se dolazi i kada se sagleda organizaciona struktura Saveza, uključujući i odredbu o primeni Zakona o javnoj službi na zaposlene u njegovoj upravi. U odsustvu odgovarajućih nadležnosti i autonomnih izvora finansiranja, ta struktura nije ništa drugo doli kula od karata. Na prvi pogled ona može delovati impresivno, podsećati na državu u državi, ali njeno pomnije promatranje potvrđuje svu varljivost tog utiska. Naime, pored toga što organi Saveza nemaju suštinska ovlašćenja, oni nemaju ni izvornu demokratsku legitimnost, pa je time i njihov predstavnički karakter, pogotovo pred kosovskim organima, relativizovan. Štaviše, za određena rešenja koja se tiču odlučivanja organa Saveza i odnosa između Saveza i njegovih članica slobodno se može reći da su nepromišljena. Tako, opštine imaju pravo da se suprotstave (zbog loše jezičke formulacije čl. 6, tač. 1 Načela nije jasno da li je reč o pravu apsolutnog ili suspenzivnog veta, ili pak o pravu nulifikacije) ne samo izmenama Statuta Saveza, već i drugim aktima Skupštine, čime se narušava kako autonomnost Saveza tako i odgovarajuća hijerarhija njegovih akata. Naime, ako se jednoglasnost među opštinama traži za izmene i dopune Statuta, kao najvišeg akta Saveza, isti stepen saglasnosti ne može se očekivati i u pogledu akata niže pravne snage. S druge strane, odluka o raspuštanju Saveza može se doneti i kvalifikovanom, dvotrećinskom većinom glasova članova Skupštine. Proizlazi da je lakše samoraspustiti Savez, nego doneti jedinstvenu odluku o tekućim pitanjima. Konačno, ono što razlikuje Savez od klasičnog udruženja opština i približava ga drugostepenoj lokalnoj samoupravi jeste njegovo pravo da pokreće odgovarajuće postupke pred Skupštinom, Ustavnim sudom i drugim organima Kosova. Međutim, ta ovlašćenja su ograničenog dometa, i kao takva ne mogu da promene opštu ocenu o pravnoj prirodi Saveza.

Iskustvo protekle gotovo dve decenije nas opominje da je za srpsku zajednicu na Kosovu sledeći dan gori od prethodnog. Odbijajući da se suoče sa realnošću svoga doba, Srbi na Kosovu, ali i u Srbiji, sa svakim novim danom bili su na gubitku. Politika rukovođena stavom „ako ne može biti naše, onda mora ostati oteto“ takođe snosi deo odgovornosti za ljudska, duhovna i materijalna stradanja Srba na Kosovu. Međutim, propusti te pređašnje, ideologizovane politike ne mogu da opravdaju nezaustavljivi pragmatizam aktuelne vlasti koja zarad mrtvorođenih rešenja ide sve dalje u priznanju nezavisnosti Kosova. U tome je osnovni problem „briselskih načela“.