Najefikasnija barijera – javnost u radu

Tenderi i aukcije javljaju se kada je država i kupac i prodavac. Kada je država kupac, radi se o javnim nabavkama. Pod javnim nabavkama podrazumeva se kupovina roba, usluga i radova od strane državnih organa (saveznih, republičkih i opštinskih), kao i ustanova poput: bolnica, škola itd. Drugim rečima, javne nabavke obuhvataju kupovinu, unajmljivanje, lizing ili neki drugi oblik ugovornog angažovanja radi obezbeđenja javnih potreba.

Tendere i aukcije država koristi i kada je prodavac: kod privatizacije, davanje koncesija, dozvola (počev od licence za liniju u gradskom saobraćaju, pa do licence za GSM operatera mobilne telefonije). I u jednom i u drugom slučaju proces mora zadovoljiti kriterijume ekonomske efikasnosti i biti, pri tom, fer, transparentan i nediskriminatoran.

PRVA ŠANSA: Oblast javnih nabavki čini između 10 i 15 odsto svetskog bruto društvenog proizvoda i vrednost koja prođe kroz ovu proceduru procenjuje se na nekoliko biliona američkih dolara svake godine. Stoga su javne nabavke oblast u kojoj korupcija najviše dolazi do izražaja. Koliki su negativni efekti korupcije u ovoj oblasti može se proceniti na osnovu pretpostavke da 10–20 odsto ugovorenih vrednosti odlazi u privatne džepove.

Iako je u razvijenim zemljama regulativa javnih nabavki znatno bolja, visoki zvaničnici koji odlučuju o velikim poslovima nalaze načina da izigraju zakone i prisvoje ogromna sredstva. Koliko je važna oblast javnih nabavki o kojoj se u javnosti malo zna i govori može se videti na osnovu nekoliko primera.

U Italiji su troškovi izgradnje javnih objekata preko raspisanih tendera znatno pali nakon izbijanja velike afere u vezi s javnim nabavkama i pokretanja zamašne antikorupcijske istrage početkom 90-ih. Tako su, na primer, troškovi izgradnje milanskog metroa pali sa 227 miliona dolara po kilometru 1991. na svega 97 miliona dolara po kilometru 1995. godine. Troškovi železničkog priključka pali su sa 54 miliona dolara po kilometru na 26 miliona. Izgradnja terminala na milanskom aerodromu koštala je 1,3 milijarde dolara, umesto ranije procenjenih 3,2 milijarde. Ukratko, pobedničke cene na tenderima 1997. godine bile su, u proseku, niže 40–50 odsto u odnosu na cene istih poslova pet godina ranije.

Kod velikih projekata opasnost od korupcije znatno je veća nego kod manjih jer je reč o većim vrednostima, veći je broj učesnika koji ostvaruju svoje interese u okviru projekta i veći je broj aktivnosti (tj. prilika) koje se pružaju. Ovde će biti navedene faze koje pružaju najviše mogućnosti za zloupotrebe.

Faza u kojoj eksterno angažovani eksperti daju ocenu opravdanosti projekta i preporuku (mišljenje) u pogledu toga kako bi dati objekt/usluga trebalo da izgledaju prva je velika šansa za zloupotrebe. Ekspertsko mišljenje se, u velikoj meri, zasniva na subjektivnoj proceni i sudu, a istovremeno bitno može da opredeli ko će učestvovati u realizaciji projekta. Na primer, ekspertska firma može da dâ mišljenje da brana za hidrocentralu mora imati karakteristike koje može da realizuje samo jedna ili samo par potencijalnih izvođača sa kojim je ona u vezi. Ili preporuka da se ide na izgradnju samo jedne velike hidrocentrale ili više manjih može da zavisi od veze konsultanata sa graditeljem manjih brana.

Često inicijativa za ovakvo oblikovanje mišljenja ne dolazi od samih konsultantskih kuća, već od političara zemlje u kojoj se objekat gradi. Političari uglavnom dosta ranije, još u fazi kada se donosi odluka da se objekat gradi, već formiraju intersnu grupu sa izvođačima i potom sugerišu konsultantskim kućama kakva bi odluka „najviše odgovarala interesima zemlje“ i da će, za uzvrat, i oni (konsultanti) dobiti odgovarajući deo kolača.

Da bi se ograničile mogućnosti za ovu pojavu, neophodno je da se proces izbora konsultantske kuće učini javnim. To podrazumeva da kriterijumi za izbor budu javno publikovani i da detaljne informacije o njihovim predlozima takođe budu dostupni javnosti. Takođe, javnosti valja pokazati kako svaki od predloga zadovoljava unapred utvrđene kriterijume. Ništa manje važno je da proces ocene podobnosti konsultantske firme i kvaliteta predloga obavlja komisija (telo) od integriteta u javnosti i u stručnim krugovima. Od konsultantskih kuća mora se tražiti da dokažu ne samo svoju stručnu kompetentnost, već i da nisu pod istragom vezanom za korupciju niti da su bili osuđivani po tom osnovu.

„NEGOVANJE“ KLIJENATA: Sledeći popularan način uticanja na izbor željenog projektnog predloga jeste naručivanje ispitivanja javnog mnjenja. U dogovoru s agencijom koja radi istraživanje bira se takav uzorak i formulišu pitanja da se lako dobijaju željeni odgovori, čime se pribavlja „podrška naroda“ za ovaj ili onaj projekat.

Potencijalni izvođači radova, odnosno snabdevači, naročito su zainteresovani da, podmićivanjem, obezbede sebi posao. Velike firme uglavnom ne čekaju da tender bude raspisan, pa da onda traže kome će da ponude „poklone“. Umesto toga, one znatno ranije upostavljaju kontakte s osobama koje identifikuju kao donosioce odluke o projektima od interesa za kompaniju. Firme u dužem vremenskom periodu „neguju“ svoje kontakte čineći im razne usluge kao što je obezbeđivanje posla za članove porodice, plaćanje skupih putovanja, ili uplaćujući im novac na račune u inostranstvu. Za uzvrat ništa ne traže od njih. U početku su ti pokloni manje vrednosti, da bi se vremenom njihova vrednost povećavala. Kada dođe vreme rapisivanja tendera, firme traže od svojih „kontakata“ da im obezbede poverljivu insajdersku informaciju koja će im pomoći da sastave bolju ponudu od konkurenata, ili jednostavno traže da proguraju njihovu ponudu na tenderu. Od 1999, međutim, svi pomenuti oblici „negovanja“ klijenata kriminalizovani su u 18 zemalja koje su potpisale OECD-ovu Konvenciju protiv podmićivanja službenika u inostranstvu (očekuje se da će još 16 zemalja koje su potpisale ovu konvenciju proglasiti ovo delo kriminalnim). To znači da se, čim se ovako nešto uoči, može prijaviti nadležnom tužiocu države iz koje firma dolazi.

Najefikasniji način borbe protiv ove prakse jeste otvoreni tender na kome mogu da učestvuju svi koji zadovoljavaju tehničke, finansijske i druge kriterijume. Iako je ovo deklarativno opredeljenje skoro svih država, u praksi se javljaju brojni izuzeci. Razlozi su brojni: počev od hitnosti, zaštite domaćih firmi, itd. Rešenje je da država strogo ograniči slučajeve u kojima je dozvoljeno da se ne ide na otvoreni tender, tako da ti slučajevi budu izuzetak, a ne pravilo kao što je to slučaj u mnogim zemljama u razvoju. Za svaki slučaj kada se ne ide na otvoreni tender mora se dati pismeno obrazloženje kako bi se naknadno mogla pratiti i oceniti utemeljenost navedenih razloga.

Podmićujući državne službenike odgovorne za planiranje i sprovođenje tendera firme za uzvrat traže: informaciju o finansijskoj ili tehničkoj ponudi konkurenata koja mu omogućava da poboljša svoju ponudu i tako pobedi, zatim da se uslovi tendera tako odrede da ograniče krug firmi (konkurenata) koje mogu da konkurišu, pa sve do toga da se od nadležnog traži da jednostavno proglasi datu firmu za pobednika na tenderu.

U slučajevima kada postoji ograničeni tender, tj. kada država odredi krug ponuđača koji joj odgovara, po pravilu dolazi do udruživanja između njih tako da se unapred dogovore koja će se cena ponuditi i kakvi uslovi, kao i ko će od njih da bude pobednik. Ove prevare su takođe kriminalizovane u mnogim zemljama. Posebno je teško delo kada „kartel“ preko svog čoveka unutar državnog tela obezbedi još i insajdersku informaciju koja im daje nedostižnu prednost u odnosu na ostale malobrojne konkurente.

GLEDANJE KROZ PRSTE: Po pravilu, mito za ove svrhe firme ne daju direktno, već preko posrednika, takozvanih agenata čiji je legalan posao da nalaze poslove firmi. Ako agent bude uhvaćen u davanju mita, firma se tada ograđuje da ga je ona plaćala da joj nalazi posao (što je legalan i uobičajen posao), a ne da daje mito, tj. da je on to učinio mimo njenog znanja i na svoju ruku. U ovakvim slučajevima je visina naknade koja se plaća agentu dobar indikator da li se radilo o plaćanju za uobičajeno nalaženje posla ili o nečem drugom. Naime, ukoliko je agentu plaćeno 3–5 odsto vrednosti ugovora, što je standardna nedoknada za njegovo angažovanje na nalaženju novih poslova za firmu, onda je malo verovatno da je prisutno davanje mita. Međutim, ukoliko je agent dobio 20 odsto vrednosti projekta, postoji opravdana sumnja da je on deo novca koristio za podmićivanje svojih „kontakata“. To je i bio argument za pokretanje čuvenog slučaja podmićivanja u Singapuru 1995. godine kada je pet poznatih međunarodnih kompanija, preko agenta, podmitilo službenika koji je odlučivao o dodeli posla. Iako firme nisu direktno davale novac, visina provizije koja je data agentu jasno je pokazivala da se radi u podmićivanju, tako da su kompanije proglašene krivima. Svih pet kompanija kažnjeno je time što im je u periodu od pet godina zabranjeno učestvovanje na tenderima u Sinagpuru (dok je službenik osuđen na višegodišnju robiju). Ova kazna je, međutim, imala višestruko teže posledice za firme jer su stavljene na svojevrsnu „crnu listu“ firmi koje se služe nedozvoljenim sredstvima, što im je pogoršalo konkurentsku poziciju na ostalim međunarodnim tenderima u odnosu na rivale; drugim rečima, došle su na loš glas.

Faza realizacije projekta takođe sadrži brojne mogućnosti za zloupotrebe. Pobednik nastoji da u fazi implementacije nadoknadi troškove podmićivanja ili da poveća zaradu smanjenu po osnovu toga što je morao da ponudi najnižu cenu kako bi pobedio na tenderu. To se postiže na više načina: a) koristi materijal slabijeg kvaliteta od onog koji je predviđen u specifikaciji, b) troši manje materijala nego što je potrebno da bi se ostvario dogovoreni kvalitet, c) fakturiše veću potrošnju od stvarne, itd.

To podrazumeva da se inspektori i inženjeri zaduženi za kontrolu podmićuju kako bi progledali kroz prste. Rešenje se može potražiti u slanju inspekcija različitih nivoa ovlašćenja, ili čak angažovanjem nezavisnog stranog nadzornog tima.

Sledeći vid zloupotreba jeste izmena ugovora tokom realizacije i povećavanje troškova. Tako je izgradnja terminala minhenskog aerodroma ugovorena za 1,6 milijardi maraka, da bi nakon par godina i višestrukih aneksa ugovora troškovi dostigli 3,1 milijardu. Ukoliko je inženjer koji nadzire ovlašćen da odobrava povećanje troškova do izvesnog nivoa, višestruke izmene i povećanja troškova mogu, u totalu, znatno „naduvati“ troškove, a da viši nivoi odlučivanja o tome i ne budu obavešteni. Stoga je neophodno i ovde uvesti kontrolu na više nivoa odgovornosti uz ograničenje da, ako ukupna vrednost povećanja dostigne određeni procenat od ugovorene vrednosti (recimo, 15 odsto), tenderska komisija ili drugo nadležno tela mora da se sastane i razmotri opravdanost svih dotadašnjih promena.

Proizlazi da je u svim fazama ugovaranja i realizacije projekta najefikasnija barijera korupciji javnost u radu (transparentnost). Što su informacije vezane za dati projekat potpunije i dostupnije širem krugu javnosti, to su uslovi za manipulacije teži – povećava se rizik da se nedozvoljene radnje razotkriju, a tajni sporazumi postaju teže izvodljivi. Posebno je važno da informacije o prispelim ponudama, načinu njihovog vrednovanja i razlozima za izbor pobednika budu dostupni javnosti.

Inače, danas je vrlo popularno pozivati se na transparentnost, tako da vlade mnogih zemalja i političari vrlo obilato koriste ovaj termin zaklinjući se da će raditi „pre svega transparentno“. Međutim, u stvarnosti uglavnom se nastavlja sa starom praksom koja se, uz to, često obogaćuje i novim tehnikama prikrivanja i manipulacije. Samo pritisak javnosti (glasača) može naterati političare i visoke funkcionere da, zarad političkih interesa, počnu da se odriču dela ekonomske koristi.

Transparentnost procedura tendera za javne nabavke u BiH

Poznat je slučaj tendera za treću GSM licencu za mobilnu telefoniju koji je bio krajnje netransparentan i na kraju poništen. Eksperti iz jedne inostrane firme koja se bavi pripremom međunarodnih tendera i koncesija ocjenjuju tendersku dokumentaciju za GSM licencu kao „sumnjivu i osmišljenu tako da protežira jednog od potencijalnih investitora dajući mu startnu prednost kroz selektivnost informacija“. Slični problemi mogli bi da se dešavaju i sa tenderom za izradu ličnih dokumenata. Američki kongresmen Henry J. Hyde, jedan od vodećih republikanaca, tokom julskog saslušanja 2001. godine o BiH u Kongresu, govori o korupcionaškim skandalima vezanim za dodjeljivanje licenci, te ukazuje na dramatičan nedostatak transparentnosti tenderskih procedura za šta krivicu prebacuje na predstavnike međunarodne zajednice. U svim navedenim primjerima sasvim je izvjesna odgovornost kao i ignorantsko ponašanje više nivoa domaće vlasti, ali isto tako i uloga međunarodnih predstavnika, koja istovremeno dovodi u pitanje integritet institucije regulatora.

Ako provjerimo EuropeAid, internet stranice Evropske komisije, najvećeg donatora u BiH, na kojima se oglašavaju tenderi za projekte koje EU finansira u zemlji, vidjećemo da ih je osam starije od godinu dana, za koje još nije objavljen odabrani izvođač radova ili usluga, pri čemu ukupna vrijednost samo projekata u domenu usluga (bez nabavke roba) iznosi 3,7 miliona eura. Druga grupa tendera, koji su zatvoreni prije više od pola godine, njih osamnaest u ukupnoj vrijednosti od skoro deset miliona eura samo za sektor usluga (a roba sa radovima daleko je skuplja), takođe još uvijek ne navode odabranog izvođača (podaci sa Internet prezentacije EuropeAid). U razgovorima sa čak četiri evropske konsultantske kuće koje su slale ponude delegaciji Evropske komisije u Sarajevu na neke od navedenih tendera proizlazi da je odabir izvođača još manje transparentan i veoma su česte glasine o namještanju tendera, te kvotama – odabir firmi po nacionalnoj formuli, a ne kvalitetu ponude. Ovakve tvrdnje potvrđene su i po ambasadama evropskih zemalja u Sarajevu, gdje se vodi žučna bitka za obezbeđenje posla domicilnim preduzećima. Projektni zadatak često je veoma nejasan, pogotovo ako je unaprijed izvjesno ko bi mogao implementirati projekte, pa oni tada liče na brze moduse trošenja para namjenjenih BiH na način da one nikada ne napuste zemlje donatore. Interesantan je tender za jačanje zajedničkih institucija, koji ima veoma nerealistične rokove profesionalizacije zajedničkih službi (manje od godinu dana), a koji je brzopleto odlučen nekoliko dana prije uspostavljanja novog saziva Savjeta ministara BiH, i to godinu dana po neuspješnom završetku gotovo identičnog projekta Evropske komisije. Nov projekat u vrijednosti od 1,8 miliona eura, kako se čini, imaće istu sudbinu, što u aprilskim razgovorima navodi tadašnji predsjedavajući Savjeta dr Božidar Matić. Ostali podaci su iz junsko-julskih razgovora sa ino-konsultantskim kućama koje su učestvovale na tenderima u BiH, te zvaničnicima tri ambasade zemalja EU-a u Sarajevu.

(Izvor: TRANSPARENCY INTERNATIONAL BOSNA I HERCEGOVINA. Izveštaj broj 2: „Ni međunarodna zajednica nije imuna na korupcionu kugu.“ Pripremio tim stručnjaka pod rukovodstvom mr Borisa Divjaka)

Banja Luka, 8. avgust 2001.