Dvosekli mač gromovite eksplozije javnih ulaganja

...

Linearno aproksimirani trend javnih investicija u Srbiji ispoljava u 2018. tako markantan lom da se dobija utisak kako se dva njegova segmenta ne odnose na istu zemlju nego prikazuju tendencije kretanja dveju suštinski različitih privreda. Jedinstveni i nezamenljivi Fiskalni savet već nekoliko godina argumentovano i sa svom ozbiljnošću upozorava na taj fenomen, posebno ističući nedovoljnost javnih ulaganja u prvom segmentu, onom do 2017. On to čini uz naglašeno pozitivne ocene povećanja javnih ulaganja u drugom segmentu, upozoravajući na usputne i propratne nepovoljne karakteristike tih kretanja u drugom, upadljivo (naviše i nabolje) preokrenutom potperiodu.

U periodu 2005–2017 Srbija je za javna ulaganja izdvajala svega 3,1 odsto BDP-a, dok je u reprezentativnoj grupi uporedivih zemalja centralne i istočne Evrope (CIE) taj procenat iznosio 4,4 odsto. To znači da su zemlje uporedive sa Srbijom, geografski blisko joj locirane i sa sličnom baštinom minulog socijalističkog poretka, ulagale u relativnom smislu maltene 50 odsto više nego što je to činila Srbija.

Period od 2018. naovamo pruža bitno drukčiju sliku. Učešće javnih investicija u BDP-u skače na preko sedam odsto i stavlja Srbiju na čelo grupe CIE, indicirajući bez sumnje impresivnu ekspanziju tako važne sastavnice ekonomske osnove svekolikog privređivanja kao što je to infrastruktura. Fiskalni savet opravdano podseća da iza ovog markantnog preloma trenda stoji nekoliko činilaca, od kojih su neki dovoljno upitni da mogu sa izazovu zabrinutost.

Najznačajniji činilac i činilac koji u dugoročnijoj perspektivi najviše zabrinjava jeste krupna promena u sistemu planiranja ovih investicija, a to znači da je u sistemu pripreme, evaluacije, izbora, koordinacije i naknadne kontrole projekata došlo do dalekosežne, a u javnosti nedovoljno primećene i slabo razmatrane promene. Naime, uz komplikovane institucionalne i proceduralne postupke planiranja i finansiranja javnih investicija, procesi evaluacije i selekcije, pa i sami procesi implementacije, odvijali su se veoma sporo. Ta pojava ima uzrok u nedovoljnom kapacitetu javne uprave, a i u njenoj – kako Fiskalni savet učtivo napominje, pažljivo birajući reči – nedovoljnoj profesionalnoj pripremljenosti i, prosto rečeno, neefikasnosti. Tako se otkriva vrlo specifično i u standardnim analizama generalno ignorisano usko grlo, a to je kapacitet odlučivanja.

Procesi planiranja i odlučivanja traže specifične resurse, kao što su specijalizovani kadrovi i poslovima prilagođeni informacioni sistemi koji mogu da ne budu, a tako često i ne bivaju na raspolaganju mnogim društvima. U svetskoj literaturi nisu se dali zapaziti pokušaji modeliranja toga specifičnog ograničenja, a u našoj je o tome znalački i lucidno pre 65 godina pisao pokojni Branko Horvat, uvevši u analizu nov pojam, a to je njegova tada povremeno i afirmativno citirana apsorpciona spsobnost investicija.

Fiskalni savet je dobro uočio da je u našoj razvojnoj politici napravljen veliki zaokret – propisima je omogućeno da se krupni projekti, koje Vlada označi kao posebno značajne, izuzmu od važećih procedura, a posebno od zakona o javnim nabavkama, i da se putem različito podešavanih zakona tipa lex specialis ubrzano planiraju i pripremaju po silno pojednostavljenim procedurama. Zakon o javnim nabavkama i drugi sa javnim investicijama povezani propisi nisu napisani slučajno, nego im je svrha da omoguće društvenu kontolu u ovoj oblasti koja je prosto predodređena za krupnije zloupotrebe.

Tako su u prisustvu ješnih koza srušene ograde čije su senke možda usporavale rast kupusa, ali se smetnulo s uma kakav će ršum u tako izmenjenoj situaciji koze načiniti. Sečenje ušiju nije uvek najdelotvotniji način za saniranje ozleda na drugim delovima tela. Izgleda da ni u investicionoj izgradnji nema besplatnog ručka: što zahvaljujući nekim institucionalnim prepravkama uštediš na ćupriji platićeš na mostu novim komplikacijama u nekom, možda čak i sasvim udaljenom delu sistema.

MOTIVACIONI IMPULSI IZA PRELOMA TRENDA U JAVNIM INVESTICIJAMA

Ekonomske pojave, kao i sve druge, imaju svoje uzroke. Ekonomisti su odavno već stekli uslovni refleks da uzročnike privrednih pojava traže u nekim oblicima motivacije, bilo političke bilo komercijalno-finansijske. Upravljanje javnim investicijama podrazumeva raspolaganje ogromnim novčanim iznosima. Same investicije, a posebno njihovo planiranje i evaluacija, predstavljaju izuzetno kompleksno područje; malo je ljudi koji pouzdano mogu da ulaze u tajne i enigme javnog investicionog planiranja, a malo je i prilika za njihovo angažovanje.

To znači da je ovu oblast teško urediti da makar i aproksimativno zadovolji načela i imperative transparentnosti. A to znači da je ona bogomdana za korupciona zahvatanja u svim segmentima i uz aktiviranje širokog spektra koruptivnih zakidanja. Teško je zamisliti bilo kakav drugi motivacioni mehanizam za tako upadljivo podizanje javnih investicija van onoga koji se temelji na okretanju javnih ovlašćenika ka krupnim a teško dokazivim koruptivnim zahvatanjima. Škotski filozofi su bili jedinstveni u oceni da je ljudski materijal naglašeno kvarljiv i da radna pretpostavka treba da bude da ljudi, kad barataju javnim, tj. za njih tuđim novcem, neće štrpkati u svoje džepove samo ako im je institucionalnom armaturom to doslovno onemogućeno.

Institucionalni manevar izuzimanja brojnih projekata od važećih procedura kontrole i selekcije prosto je bogomdan za pojavu korupcije i njeno nesmetano bujanje. Tu je smešten najvažniji činilac u arhitekturi faktora kojima bi se pokušalo razjasniti silno širenje javnih investicija od 2018. naovamo. I u javnim poslovima odluke se u krajnjoj liniji lociraju na ljude, sa njihovim poznatim preferencijama prema novcu, hlebu bez motike i berbi bez oranja. Javne investicije kod nas su tako silovito buknule zato što su stvorene sistemske konstelacije u kojima se lepe pare mogu dosta lako prisvojiti bez većeg rizika da “transakcija” bude otkrivena; javna ulaganja su tako silovito buknula zato što je u sistemu ugodno smešten dobar broj ovlašćenih ljudi koji u njima vide i svoj sladak lični ćar.

ZLA KOB PRETERANE CENTRALIZACIJE U JAVNOM INVESTICIONOM ODLUČIVANJU

Poodavno nikome ne treba dokazivati preteranu i nezdravu centralizaciju svekolikog ovdašnjeg sistema upravljanja, čvrsto sklopljenog nad svim segmentima života. Ta generalna centralizacija posledica je jednako nezdrave centralizacije u samom jezgru društvenog sistema upravljanja i regulacije, a to je čvrsto zaklopljen i oporo doživljavan naš politički sistem. Nema dana da se u nekom od medija, a ponajčešće u njihovom velikom broju, ne zapazi konstatacija da ovom zemljom upravlja jedan čovek. Upućeni ljudi znaju da to ne može biti dobro za društvo ili za bilo koji njegov značajniji segment. Taj čovek se po novinama i televizijama slika tako često da je neki šaljivdžija izrazio tobožnju bojazan da bi se mogao mogao pojaviti ne samo kad se uključi televizor nego i kad se otvori frižider. Nekima je njegova dominacija postala toliko odbojna da su ga nazvali Nepomenik.

To jednonačalije ne može da se kobno ne odrazi na razvoj društva i efikasnost svih njegovih procesa. Nedostaci preterano centralizovanih sistema uklopljeni su u čitavu novu naučnu disciplinu i postali su predmet nebrojenih studija, monografija i članaka objavljivanih u uglednim međunarodnim časopisima. Među mnogim rigorozno dokazanim i generalno prihvaćenim poentama ovde će biti istaknuta samo jedna. Poznato je da se privredni procesi mogu predstaviti kao skupovi akcija putem kojih se raspoloživi resursi alociraju na nesagledivo mnogo različitih alternativa upotrebe, i da ukupna efikasnost sistema zavisi od načina na koji ti resursi bivaju alocirani. Alokacija se odvija u jednom dinamičkom kontekstu, pa obuhvata i investiciona ulaganja te tako opredeljuje i ritam i pravce razvijanja svekolikog ekonomskog sistema.

Zbog svega pomenutog, a još više zbog onoga što nije moglo da bude pomenuto, alokacija resursa je ogroman posao. Budući da je taj “posao” opredeljen odgovarajućim odlukama, za svaku alokaciju, a pogotovo za onu koja bi mogla da ponese epitet efikasnosti, potreban je ogroman kapacitet odlučivanja. Nije preterano ako se kaže da su efikasni oni ekonomski sistemi koji su uspeli da stvore veliki kapacitet odlučivanja. Opseg sistema odlučivanja i njegov kapacitet bitne su odrednice generalno koncipirane efikasnosti samog sveukupnog ekonomskog sistema.

To je tačka u kojoj se lako sagledava i zorno dokazuje nepoželjnost preterane centralizacije. U odveć centralizovanim sistemima odluke se donose u vrlo malom broju tačaka, a krupne odluke u izuzetno malom broju takvih tačaka. Kad se odluke donose na neodmereno malom broju operativnih punktova, kapacitet sistema odlučivanja kao celine mora da bude – naravno sasvim necelishodno – jako ograničen. Nikoga ne treba da čudi sklonost centralizovanih sistema ka krupnim, ogrmnim objektima; treba se samo setiti razvojnog iskustva Sovjetskog Saveza. Svojevremeno je lansirana dosetka kako je u SSSR proizveden i lansiran najveći čip. Ovakvo alokaciono zlo ima jasnu alternativu u dalekosežnoj decentralizaciji. Decentralizacija po definiciji povećava broj tačaka u kojima se u sistemu donose odluke, a to znači bolje i tačnije prilagođavanje resursnih tokova složenoj konfiguraciji društvenih potreba, što je samo drugi način artikulacije dezideratuma efikasnosti.

POLITIČKE DEFORMACIJE U ALOKACIJI JAVNIH INVESTICIJA

Javne investicije su delatno područje i neprikosnoveni domen države. Država je složeni kompleks institucija kojima se upravlja posredstvom političkih regulativnih ustrojstava. Politika je stoga u opasno bliskom susedstvu sa javnim investicijama i sistemom njihovog upravljanja. Stoga se svrsishodnom definicijom nadležnosti javne investicije moraju zaštititi od neposrednih posezanja političkih organa i organizacija. To kod nas nije učinjeno, a čini se da čak ne postoji niti svest o potrebi takve zaštite. U prethodnom odeljku pomenuta je svakodnevno sretana konstatacija da Srbijom upravlja jedan jedini čovek, a svaki građanih zna ko je to. A to, nažalost, znači da mnogi projekti, uključujući posebno one krupne i najznačajnije, bivaju odabrani i pokrenuti po trenutnoj inspiraciji jednog čoveka. Kakve prethodne analize, kakve studije izvodljivosti, kakvi bakrači!

Pre nekoliko meseci Fiskalni savet je izišao sa očajnički intoniranim manjim tekstom povodom lansiranja ideje o krupnom strateškom poduhvatu sada poznatom pod nazivom “Projekat 27” (ili tako nešto), i to nakon što je donesena fiskalna strategija za narednih nekoliko godina i nakon što je Fiskalni savet tu strategiju pedantno razmotrio, ocenio i propratio komentarima. Ne bi nikoga trebalo da iznenadi to što vizija čelnog čoveka formalizovana u tom superprojektu (bez prethodnih analiza i čak bez studije izvodljivosti) nema ni daleke ni najpovršnije sličnosti sa ozvaničenom i javno predstavljenom fiskalnom strategijom.

Ovim se otkriva druga strana spektakularnog uzleta javnih investicija u Srbiji. Njihova preterana izloženost dnevnim raspoloženjima i dovoljno frekventnim kapricima političkih moćnika predstavlja njihovu jednako markantnu slabost. Jer, u izboru i lansiranju projekata politički moćnici se ne rukovode ekonomskim kriterjumima. Ovi kriterijumi su im uglavnom nepoznati, a i da su poznati, ništa se u stanju stvari ne bi promenilo. Ono što je ekonomski efikasno i po poznatoj implikaciji društveno poželjno nije privlačno za držaoce političke moći. Projekti koji donose popularnost i štedru berbu glasova nisu oni koji maksimalno doprinose nekoj, ma kako da je definisana, funkciji društvenog blagostanja. Političarima su bliski i atraktivni oni projekti koji deluju veličanstveno, vide se izdaleka i u stanju su da opsene prostotu. Samo takvi donose bogate urode glasova. Gradska kanalizacija, izgradnja odlagališta komunalnog smeća i podizanje postrojenja za preradu otpadnih voda nisu politički zanimljivi jer su nekako skrajnuti ili ukopani pod zemlju, te tako doslovno nevidljivi. Za njih se političari uglavnom ne hvataju.

Znatno povećavanje javnih investicija u principu je poželjno i važna je komponenta ekonomske budućnosti zemlje. No, veliki je problem – a to predstavlja onu drugu, njihovu nepobitno mračnu stranu – u tome što su te investicije politički odveć zanimljive i tako podložne deformacijama koje ih čine elektoralno atraktivnim ali ekonomski inferiornim. Ono što je dobro za političare nije u osnovi dobro za potrošače, tj. za narod, odnosno društvo. Nastavi li se postojeći trend sadašnjom zahuktalom putanjom, moglo bi se desiti da budući naraštaji postave poznato pitanje “kud se dede car Nemanje blago?”.

Politički moćnici vole mnogo toga što narodu ne donosi nikakvo dobro. Fiskalni savet je u svom rafiniranom, uljuđenom tonu postavio i pitanje neodmerenih ulaganja u sredstva prinude – u naoružanje i vojnu opremu. A to treba artikulisati na bitno drugačiji, u stvari suprotan način. Treba postaviti pitanje može li iko pri zdravoj pameti zamisliti kad i kako bismo, kao zemlja sa svih strana sem jedne okružena članicama NATO, mogli da upotrebimo tu zaludnu gvožđuriju, ta beskorisna sokoćala. Jednom smo se jačem od sebe usprotivili oružjem, pa smo konstatovali da nam se to nije isplatilo. Pokrili smo se ušima i potpisali Kumanovski sporazum, a ni do danas nismo shvatili da se taksa na izgubljene ratove plaća gubitkom teritorije.

Autor je ekonomista i profesor u penziji