Šta je najveći rizik po javne finansije

Pred novom Vladom su veliki izazovi – nastavak smanjivanja fiskalnog deficita, reforme javnih i završetak privatizacije državnih preduzeća.

Fiskalna kretanja u prethodnih godinu i po, od kada traje fiskalna konsolidacija, ocenjujemo zadovoljavajućim, jer je deficit države trajno smanjen za preko milijardu evra (preko 3 p.p. BDP-a). Takođe, privredna aktivnost je u 2015. započela oporavak, koji tokom 2016. postepeno se ubrzava – što dodatno poboljšava zdravlje javnih finansija. Međutim, javne finansije Srbije daleko su od dobrog stanja i put do njihovog potpunog ozdravljenja biće veoma dug. Najveći fiskalni problem Srbije je previsoki javni dug, koji će na kraju 2016. godine iznositi oko 26 mlrd evra (gotovo 78 odsto BDP-a). Za trajno ozdravljenje javnih finansija, javni dug bi morao da se spusti znatno ispod 60 odsto BDP-a. Do ogromnog porasta javnog duga (od kraja 2008. do sredine 2016. za oko 15,5 mlrd evra) došlo je preko dva glavna kanala:

Država je morala da se zadužuje radi finansiranja visokog fiskalnog deficita – razlike između mnogo većih budžetskih rashoda (penzije, plate, subvencije i dr.) od budžetskih priliva;

2) Država je pomagala neuspešno poslovanje velikih javnih i državnih preduzeća (Srbijagas, Železnice, EPS, RTB Bor, Galenika, ranije Železara, banke) – dajući im direktnu pomoć, opraštajući poreske i druge obaveze, ali i garantujući vraćanje velikog dela njihovih gomilajućih dugova (što po definiciji ulazi u javni dug).

Najveći deo tih garantovanih kredita sada upravo i vraća država iz budžeta u ime tih preduzeća. Dakle, za neophodno smanjenje javnog duga u odnosu na BDP, potrebno je da nova Vlada nastavi da snažno umanjuje fiskalni deficit, reformiše poslovanje javnih preduzeća i završi privatizaciju državnih preduzeća – što su veliki izazovi. Dodatno, nova Vlada bi morala svojim politikama (među kojima je fiskalna politika veoma bitna) da podrži i započeti privredni oporavak. Taj oporavak jeste na ekonomski zdravim osnovama, ali je i dalje ranjiv i umnogome zavisi od dobrih ekonomskih i fiskalnih politika koje bi ga podržale.

Krovni fiskalni cilj nove Vlade trebalo bi da bude smanjenje deficita države na 0,5 odsto BDP-a do 2019. godine. Na početku svog mandata Vlada bi trebalo da izađe sa čvrstim i kredibilnim srednjoročnim fiskalnim okvirom koji će da dovede do značajnog smanjenja učešća javnog duga u BDP-u. Fiskalni savet smatra da bi dobar krovni cilj nove Vlade bio trajno umanjenje deficita države na nivo od 0,5 odsto BDP-a do 2019. godine.

Obezbedilo bi se osetno smanjenje prevelikog učešća javnog duga u BDP- u. Visina javnog duga od oko 78 odsto BDP-a je neodrživa za zemlju poput Srbije, iako neposredna opasnost od izbijanja krize javnog duga trenutno nije prisutna. Međutim, svaki eventualni spoljni šok (poput onog iz 2008. odine) koji bi javne finansije Srbije zatekao sa javnim dugom na sadašnjem nivou, vodio bi u krizu javnog duga. Zbog toga je neophodno umanjenje javnog duga koje bi vratilo javne finansije Srbije u bezbedniju zonu. Za snažno i kredibilno umanjenje javnog duga potrebno je smanjenje fiskalnog deficita.

Ukoliko bi se deficit države umanjio na 0,5 odsto BDP-a do 2019, učešće javnog duga u odnosu na BDP bi se smanjivalo za oko 2,5 p.p. godišnje. Tim tempom, Srbija bi mogla da umanji javni dug na oko 70 odsto BDP-a do 2020. i na ispod 60 odsto BDP-a do 2025. godine blažim fiskalnim ciljem, javni dug ni u dugom roku ne bi mogao da se spusti ispod 60 odsto BDP-a. Na primer sa deficitom od 1,5 odsto BDP-a javni dug se najverovatnije ne bi ni do 2030. smanjio ispod 60 odsto BDP-a.

Neproduktivna izdvajanja za kamate znatno bi se umanjila. Za plaćanje kamata Srbija u 2016. izdvaja oko 1,2 mlrd evra (3,5 odsto BDP-a), po čemu spada među zemlje Evrope sa najvećim izdacima za tu namenu. Umanjenje deficita na 0,5 odsto BDP-a do 2019. smanjilo bi izdatke za kamate u 2020. na 3,2 odsto BDP-a, što bi oslobodilo oko 150 mln evra godišnje koji bi se mogli koristiti za produktivnije namene (na primer na povećanje obuhvata socijalnih davanja) o Umanjenje deficita je izvodljivo i može se postići strukturnim poboljšanjima javnih finansija. Iza sadašnjeg, neodrživo visokog, fiskalnog deficita stoje relativno velika državna izdvajanja za plate u javnom sektoru, penzije, i subvencije (u koje uključujemo i otplatu garantovanog duga javnih preduzeća) i nedovoljno dobra naplata poreskih prihoda (velika siva ekonomija). Umanjenje fiskalnog deficita na 0,5 odsto BDP-a bi se moglo postići isključivo rešavanjem ovih problema, odnosno ekonomski zdravim merama: reformom Poreske uprave, restrukturiranjem javnih preduzeća i otklanjanjem strukturnih neravnoteža u budžetu. Ukoliko bi se sve ovo dosledno sprovelo, ne samo što bi se dostigao ciljni deficit od 0,5 odsto BDP-a do 2019. godine, već bi se u isto vreme oslobodio i dodatni fiskalni prostor za povećanje javnih investicija za koje država trenutno ne izdvaja dovoljno.

Pružio bi se efikasan podsticaj privrednom rastu. Osiguravanje makroekonomske stabilnosti (dostizanje i održavanje niskog fiskalnog deficita) pozitivno utiče na privredni rast. Uz to, pomenute reforme (javna i državna preduzeća, Poreska uprava) i strukturna unapređenja javnih finansija (povećanje javnih investicija) takođe podstiču privredni rast.

Relevantna istraživanja posebno ističu uticaj kvalitetnog obrazovanja i sistema zdravstvene zaštite na ekonomski rast, zbog čega smatramo da bi i reforme ovih sektora morale da se nađu među prioritetima Vlade.

Pravila EU propisuju ciljni srednjoročni deficit od 0,5 odsto BDP-a za članice koje imaju dug kao Srbija. Ugovorom o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji (Treaty on Stability, Coordination and Governance – TSCG) propisano je da zemlje članice EU kao svoj srednjoročni budžetski cilj ne smeju imati strukturni fiskalni deficit veći od 0,5 odsto BDP ako je učešće duga u BDP više od 60 odsto. Obaveza država potpisnica jeste da u svoje nacionalno zakonodavstvo (sa naglaskom na Ustav) integrišu ove odredbe i pravila. Srbija bi u procesu pridruživanja EU svakako trebalo da prihvati ova pravila, a pošto je njeno učešće javnog duga u BDP-u znatno preko 60 odsto BDP-a, odgovarajući srednjoročni cilj bio bi upravo deficit od 0,5 odsto BDP-a.

Trajni deficit koji će se ostvariti u 2016. je 3-3,5 odsto BDP-a (umesto planiranih 4 odsto BDP-a), a izuzetan fiskalni rezultat u prvoj polovini godine delom je privremen. Fiskalni savet detaljno je analizirao mogući deficit u 2016. godini (v. poglavlje „Fiskalni deficit u 2016. godini“) između ostalog, da bismo videli i kolike su uštede u srednjem roku potrebne za dostizanje ciljanog deficita od 0,5 odsto BDP-a. Kretanje javnih prihoda i javnih rashoda od početka godine ukazuju na to da bi fiskalni deficit u 2016. mogao da iznosi relativno niskih 2,5 odsto BDP-a, ali ovu procenu relativizuju dva činioca. Prvo, deo smanjenja deficita početkom godine posledica je privremenih činilaca (prodaje 4G frekvencija) i neefikasnog izvršenja planiranih politika (manje otpremnine zbog kašnjenja u racionalizaciji). Bez toga fiskalni deficit u 2016. iznosio bi 3-3,5 odsto BDP-a i to je prava mera deficita u 2016. sa kojim se ulazi u 2017. godinu. Napominjemo da je ovo i dalje dosta dobar fiskalni rezultat, budući da je budžetom planiran znatno veći deficit od 4 odsto BDP-a.

go, već nekoliko godina zaredom na samom kraju godine pojavljuju se veliki neplanirani rashodi države, koji onda u decembru naglo pogoršaju fiskalne rezultate u odnosu na očekivanja tokom godine. Pretprošle godine to su bili: garantovani dugovi javnih preduzeća, komercijalni dugovi JAT-a i troškovi za sanaciju državnih banaka; a prošle: preuzimanje duga Srbijagasa prema NIS-u, potraživanja vojnih penzionera i docnje u isplati poljoprivrednih subvencija. Nije isključeno da i budžet za 2016. takođe krajem godine preuzme neke neplanirane obaveze što bi onda povećalo deficit. Te obaveze su: pojedini dugovi državnih preduzeća (dug Petrohemije prema NIS-u, garantovani dug RTB Bora i dr.), troškovi koji proističu iz presuda međunarodnog suda u Strazburu (potraživanja radnika bivših društvenih preduzeća po osnovu neisplaćenih zarada i neuplaćenih doprinosa, potraživanja građana Bosne i Hercegovine po osnovu stare devizne štednje) i drugo.

Umanjenje fiskalnog deficita u 2016. u odnosu na plan, posledica je snažnog povećanja javnih prihoda. Najznačajnije i najbolje obeležje fiskalnih kretanja u prvih pet meseci 2016. predstavlja snažan i široko rasprostranjen trend rasta javnih prihoda (v. poglavlje „Javni prihodi u 2016. godini“). Za Fiskalni savet od posebnog interesa je porast poreskih prihoda, za koji verujemo da bi mogao biti održiv i u nastavku godine. Razlog za veći rast poreskih prihoda u 2016. od plana jesu primetno bolja makroekonomska kretanja od pretpostavljenih pri izradi budžeta.

To se, pre svega, odnosi na kretanje prosečne zarade i broja zaposlenih, što je omogućilo porast naplaćenih prihoda od doprinosa i poreza na dohodak građana. S druge strane, veća naplata prihoda od PDV-a i akciza na naftne derivate ne može se u potpunosti objasniti promenama u makroekonomskom okruženju, pa je verovatno došlo i do određenog suzbijanja sive ekonomije. Porast neporeskih prihoda u odnosu na plan prvenstveno je posledica jednokratne uplate na ime licenci za korišćenje 4G mobilne mreže pristigle u januaru, u iznosu od gotovo 13 mlrd dinara. Ovo povećanje neporeskih prihoda će uticati na nešto manji fiskalni deficit u 2016, ali ne predstavlja trajno poboljšanje fiskalnih tokova.

Ukupni javni rashodi najverovatnije će biti u skladu sa budžetiranim iznosom, ali uz bitno drugačiju strukturu u odnosu na plan. Dosadašnja realizacija javnih rashoda ukazuje na povećana izdvajanja države za javne investicije, nabavku robe i usluga i ostale tekuće rashode, pa bi ove stavke zajedno mogle probiti godišnji budžetski plan za 20-25 mlrd dinara. Međutim, uštede slične veličine će se ostvariti na rashodima za otpremnine, penzije i naknade za nezaposlene. Zbog toga će ukupno izvršenje javnih rashoda u 2016. biti na sličnom nivou koji je planiran budžetom, ali uz bitno drugačiju strukturu. Ocena ovih trendova po pojedinačnim javnim rashodima, međutim, nije jednoznačna. Iako su u opštem slučaju probijanja 4 rashoda nepoželjna a uštede potrebne, sada je rast pojedinih rashoda opravdan, a neke ostvarene uštede nisu dobre. Na primer, dobar deo probijanja budžetskih okvira odnosi se na povećano izvršavanje javnih investicija (oko 10 mlrd dinara), što je ekonomski poželjan trend iako povećava deficit. Sa druge strane, neke od ostvarenih ušteda su nepoželjne, jer odražavaju neefikasnu racionalizaciju broja zaposlenih u opštoj državi, kašnjenje u restrukturiranju javnih preduzeća i odlaganje trajnog rešavanja sudbine preduzeća u privatizaciji. To su glavni razlozi zbog kojih su manji rashodi za otpremnine, a delom i razlozi za umanjenje rashoda za penzije i naknade za nezaposlene u odnosu na plan (plan je predviđao određeno povećanje izdvajanja za penzije i naknade za nezaposlene i kao posledicu strukturnih reformi tokom 2016. godine).

Za umanjenje deficita na 0,5 odsto BDP-a do 2019. potrebne su uštede od 3,5-4 odsto BDP-a. Detaljna analiza javnih prihoda i rashoda u 2016. ukazuje na to da je trajni fiskalni deficit sa kojim se ulazi u 2017. godinu 3-3,5 odsto BDP-a (iako će ostvareni deficit možda biti i drugačiji). Dakle, da bi se došlo do ciljanog deficita države od 0,5 odsto BDP-a do 2019. godine, potrebno je njegovo trajno umanjenje u naredne tri godine za 2,5-3 odsto BDP-a. Međutim, trebalo bi imati u vidu i to da je u isto vreme potrebno i povećati učešće javnih investicija u BDP-u za oko 1 odsto BDP-a, jer sadašnja izdvajanja za njih ne obezbeđuju zadovoljavajući kvalitet infrastrukture.

Zbog toga bi cilj fiskalne konsolidacije u naredne tri godine trebalo da bude ostvarenje ušteda od 3,5-4 odsto BDP-a, kojima bi se deficit države umanjio na 0,5 odsto BDP-a i oslobodio fiskalni prostor za rast javnih investicija od 1 odsto BDP-a.

Preduslov za ozdravljenje javnih finansija je rešavanje problema javnih i državnih preduzeća – bez toga su sve druge mere uzaludne. Analize Fiskalnog saveta ukazuju da Vidljivo najveći rizik po javne finansije, pa i makroekonomsku stabilnost zemlje, preti od tri fiskalno najbitnija javna preduzeća (EPS, Srbijagas i Železnice Srbije) i velikih preduzeća u privatizaciji (RTB Bor, Resavica, petrohemijski kompleks i dr.)Ocenjujemo stoga da je odlučno rešavanja problema/sudbine ovih preduzeća u narednih šest meseci do godinu dana trenutno najvažniji i prioritetan zadatak za novu Vladu, jer bi ona mogla urušiti javne finansije i poništiti sve dobre rezultate fiskalne konsolidacije iz prethodnih godinu i po. Uspešno otklanjanje problema javnih preduzeća i okončanje procesa privatizaciji ne samo što bi uvelo javne finansije Srbije u „mirnije vode“, već bi imalo i pozitivan uticaj na privrednu aktivnost. Na kraju, fiskalne uštede koje bi se ostvarile do 2019. rešavanjem problema javnih i državnih problema veoma su velike (procenjujemo ih na oko 0,8 odsto BDP-a). One bi se ostvarile po dva osnova. Prvo, neposredno bi se smanjile subvencije države (za Resavicu, moguće i Železnicu); i drugo, država bi do 2019. prestala da otplaćuje najveći deo njihovih garantovanih kredita.

Strukturne reforme Železnica imaju određena kašnjenja, ali se sprovode, a nešto bolji rezultati poslovanja EPS-a i Srbijagasa u 2015. ne mogu da budu zamena za njihovo restrukturiranje – koje praktično nije ni počelo. Najveći problemi javnih preduzeća su prepoznati odavno (v. studiju Fiskalnog saveta iz 2014.

„Analiza preduzeća u državnom vlasništvu: Fiskalni aspekt“) i odnose se na: višak zaposlenih, nisku naplativost isporučenih usluga, neekonomske cene, neracionalne celine u okviru sistema, tehničke gubitke, organizacionu neusklađenost sa EU pravilima i ekološkim standardima, rast dugovanja, nedovoljno investiranje i dr.

Zabrinjavajuće je, međutim, to što se većina identifikovanih problema još uvek ne otklanja dovoljno efikasno, iako su poznati godinama.

Železnice Srbije su praktično jedine od sva tri najvažnije javna preduzeća otpočele ozbiljno restrukturiranje. Podeljene su na četiri odvojena preduzeća (za prevoz putnika, prevoz robe, upravljanje infrastrukturom i holding preduzeće), promenjen je način njihovog subvencionisanja, koji stimulativno deluje na povećanje efikasnosti preduzeća, a napravljen je i profesionalno dobar plan za reformu u naredne četiri godine. Međutim, postoje problemi u implementaciji određenih mera. Još uvek nije otpočela planirana racionalizacija broja zaposlenih, a postoje indicije da ima određenih problema koji su u vezi sa podelom preduzeća.

EPS je nešto bolje poslovao tokom 2015. godine i ostvario profit, ali nije ostvario znatan napredak u otklanjanju svojih najvećih strukturnih problema. U 2015. EPS je blago korigovao prodajnu cenu struje naviše (pripalo mu je 4,5 odsto od povećanje cene struje za domaćinstva od 12 odsto), smanjio je nenaplativost svojih potraživanja i promenio organizacionu strukturu u pravcu veće centralizacije. Međutim, ova unapređenja odnose se samo na vrh ledenog brega problema u poslovanju EPS-a. Preduzeće dugi niz godina ne investira dovoljno (ima osetno manje investicije od amortizacije), a zaduženost mu je porasla sa manje od 600 mln evra iz 2009. godine na preko 1,1 mlrd evra na kraju 2015. godine. Izdvajanja za zaposlene, koja su već bila prevelika, dodatno su porasla tokom 2015. godine za oko 8,5 odsto (oko 5 mlrd dinara). Iako je bilo planirano da se do kraja 2015. godine usvoji Kolektivni ugovor koji bi omogućio smanjenje viška zaposlenih, to se još uvek nije desilo.

Srbijagas je u 2015. poboljšao naplatu potraživanja u čemu mu je pomogla izuzetno niska cena gasa. Međutim, čak i sa ovim poboljšanjem naplate preduzeće još uvek ne posluje uspešno. Profit koji je Srbijagas ostvario tokom 2015. nije posledica samo unapređenja poslovnog rezultata, već i naplate zaostalih potraživanja. Da nije bilo tih vraćanja starih dugova, Srbijagas bi i 2015. završio sa gubitkom. Takođe, nije još operativno sprovedena podela preduzeća u skladu sa zahtevima Evropske energetske zajednice iako je to trebalo odavno da se završi. Srbijagas u svom vlasništvu i dalje ima veći broj gubitaša kod kojih je konvertovao nenaplaćena potraživanja u vlasništvo. Što je još gore, taj problem može i dodatno da se pogorša, budući da po planovima iz UPPR-ova preduzeća u privatizaciji, sledi konverzija duga Petrohemije od oko 20 mlrd dinara i u manjem iznosu, u Kablovima i Ikarbusu, u vlasništvo Srbijagasa.

Rešavanje sudbine preostalih državnih preduzeća se usporilo, a za najproblematičnija od njih i dalje se ne vide kredibilna trajna rešenja.

Početkom 2015. godine u preduzećima predviđenim za privatizaciju radilo je oko 80.000 radnika. Planirano je da se privatizacija okonča do kraja prošle godine, ali je, nakon intenzivnijeg talasa prodaje i stečaja preduzeća početkom 2015, proces usporen. Procenjujemo da je trenutno u preduzećima u privatizaciji zaposleno nešto manje od 50.000 radnika, odnosno više od polovine ukupnog broja sa početka 2015. (v. poglavlje „Ocena procesa privatizacije državnih preduzeća“).

Novo je ipak to što od juna osam strateških preduzeća (sa ukupno preko 10.000 zaposlenih) posluje pod okriljem unapred pripremljenog plana reorganizacije (UPPR) i što je skinuta zaštita od poverilaca za još četiri preduzeća (oko 9.000 zaposlenih). U nekim slučajevima ulazak u UPPR ima smisla – kada preduzeće ima ekonomski održiv model poslovanja, ali ga opterećuju raniji dugovi. Međutim, u pojedinim slučajevima stiče se utisak da UPPR samo odlaže neizbežni stečaj. Najveći deo preostalog broja radnika zaposlen je u svega desetak najvećih neprivatizovanih preduzeća koja ujedno predstavljaju i najveći fiskalni rizik. Napori Vlade bi zato trebalo da budu najvećim delom usmereni ka rešavanju njihovog statusa.

UPPR Bora počiva na vrlo tankoj margini profitabilnosti – gde male promene u odnosu na projektovane veličine mogu napraviti gubitke. Kritične pretpostavke UPPR-a su da će cena bakra rasti oko 2 odsto godišnje (korišćene prognoze Svetske banke) i da će se sadržaj bakra u mokroj rudi povećati sa 0,3 na oko 0,33 procenta. Ukoliko se neka od ovih pretpostavki ne ostvari, preduzeće bi imalo negativni gotovinski tok i ne bi uspevalo da izmiruje sve dospele obaveze. Moguća druga slaba tačka UPPR-a je i to što on predviđa manja sredstva za investicije u ojačavanje postojećih i u nova jalovišta, nego što bi bilo očekivano. U svetu nisu retki slučajevi ekoloških katastrofa zbog problema sa jalovištima (Rumunija, Brazil), što dodatno ukazuje koliko su te investicije važne. U slučaju RTB Bora verujemo da ekološke rizike drže pod kontrolom nadležne stručne institucija, ali postoji bojazan da će mogući nedostatak ovih sredstava ugroziti poslovanje preduzeća. Na kraju, ocenjujemo da bi plan umanjenja broja zaposlenih morao da bude ambiciozniji.

Bolje bi bilo da se najveći broj prekobrojnih otpusti u ranijoj fazi reorganizacije, umesto sadašnjeg plana postepene racionalizacije u petogodišnjem periodu. Sa manjim troškovima radne snage, RTB Bor bi bio spremniji da podnese moguće nepovoljnije tržišne uslove od projektovanih.

Problemi Resavice se usložnjavaju i ne vide se jasno moguća rešenja za njih.

Resavica je po statusu javno preduzeće i kao takvo ne može da uđe u UPPR.

Poslovanje Resavice je u potpunosti zavisno od budžetskih subvencije, jer prihodi preduzeća nisu dovoljni ni da se pokriju rashodi za zaposlene.

Takođe, iz resornog ministarstva moglo se čuti da je četiri rudnika ostalo bez rude i da bi trebalo sprovesti njihovo zatvaranje. Pošto je trenutna situacija neodrživa očekujemo da Vlada u, što je moguće kraćem roku, napravi plan i počne sa restrukturiranjem Resavice (smanjenje broja zaposlenih, zatvaranje rudnika bez perspektive i dr.).

Preduzeća koja, po našoj analizi, imaju najviše šansi da, uz odgovarajuća rešenja, opstanu bez finansijske podrške države jesu: PKB, Galenika i Petrohemija. Ova preduzeća imaju tržište za svoje proizvode. PKB i Galenika, bi, možda i uz neke organizacione promene, mogli da budu interesantni investitorima. Petrohemija je u specifičnoj poziciji. Sa jedne strane, nema mnogo investitora koji bi mogli biti zainteresovani za privatizaciju. Međutim, sa druge strane, trenutno poslovanje Petrohemije je uspešno, jer je trenutni odnos cena inputa (gas) i finalnih proizvoda preduzeća izuzetno povoljan. Povoljni tržišni uslovi bi mogli potrajati narednih nekoliko godina i taj period bi se morao iskoristiti za rešavanje sudbine ovog preduzeća.

Industrija kablova Jagodina i Jumko bi mogli da imaju perspektivu, ali uz znatno smanjenje broja zaposlenih. Industrija kablova Jagodina ima plasman na ruskom tržištu i moguće je da, uz ozbiljnu racionalizaciju, nastavi da posluje bez državne podrške. Međutim broj i struktura zaposlenih je izuzetno nepovoljna – na 400 proizvodnih radnika dolazi oko 800 neproizvodnih. Jumko, sa druge strane nije podneo UPPR i za sada uspeva da posluje zahvaljujući državi (glavni kupci su mu vojska i komunalne službe).

Za oba preduzeća održivo poslovanje moguće je jedino ukoliko se broj zaposlenih smanji na 200-300. Najlošiji izgledi za opstanak postoje za FAP, Ikarbus i Trajal, jer nijedno od ovih preduzeća nema održiv poslovni model. Premda su sva tri preduzeća predala UPPR, malo je verovatno da će uspeti da ispune predviđeni plan.

Eventualno bi podela nekih od ovih preduzeća mogla da bude put ka opstanku bar nekih izdvojenih celina.

Potrebno je istrajati na zamrzavanju plata u 2017, a penzija u 2017. i 2018. godini. Stabilizacija javnih finansija ključno će zavisiti od kontrole rasta penzija i plata u javnom sektoru, jer su ovi rashodi i dalje preveliki u odnosu na ekonomsku snagu zemlje (v. poglavlje „Kontrola penzija i plata u javnom sektoru“). Uz to, izostale su planirane uštede od racionalizacije broja zaposlenih u opštoj državi i racionalizacija ne može da budu zamena za kontrolu plata i penzija ni u narednim godinama. Zamrzavanje plata u 2017. godini spustiće rashode za (bruto-1) plate na ekonomski održiv nivo od 8 odsto BDP u 2018. godini. Izdvajanje za zarade u javnom sektoru od 8 odsto BDP-a uporedivo je sa drugim zemljama Centralne i Istočne Evrope i ocenjujemo da je odgovarajuće za Srbiju. Kada su penzije u pitanju, one su trenutno nešto više udaljene od svog ekonomski održivog nivoa u odnosu na plate.

Zakonom o budžetskom sistemu propisano je da se penzije neće povećavati dok se njihovo učešće u BDP-u ne smanji na održivi nivo od 11 odsto BDP-a. Uzimajući o obzir da je sadašnji nivo penzija preko 12 odsto BDP-a Zakon o budžetskom sistemu bi implicirao zamrzavanje penzija u 2017. i 2018. godini, što Fiskalni savet ocenjuje kao ekonomski opravdano. Zamrzavanju plata u 2017, a penzija u 2017. i 2018. godini bi donelo fiskalne uštede od oko 2 odsto BDP-a.

Povećanje javnih investicija na najmanje 4 odsto BDP-a može da kompenzuje kratkoročne negativne efekte štednje na rast i da omogući privredni razvoj na srednji i dugi rok. Javne investicije predstavljaju najkvalitetniji vid javnih rashoda, jer imaju značajan pozitivan uticaj na privredni rast (v. poglavlje: „Povećanje javnih investicija“). Na kratak rok, javne investicije neposredno doprinose građevinskoj industriji i angažovanju lokalne operative, da bi na duži rok, unapređena infrastruktura posredno doprinela regionalnoj povezanosti i većem privrednom rastu. Na neophodnost povećanja javnih investicija ukazuje prilično slabo stanje infrastrukture u zemlji (ocenjeno i u relevantnim međunarodnim istraživanjima). Takođe i komparativni pregled pokazuje da se u Srbiji za javne investicije izdvaja znatno manje u odnosu na druge uporedive zemlje Centralne i Istočne Evrope. Na kraju, veoma je značajno i to što za velike infrastrukturne investicije postoje već obezbeđena sredstva kod institucionalnih kreditora, što podrazumeva i povoljnije međunarodne uslove finansiranja (niske kamate, duži grejs period). Povećanje javnih investicija ipak ne bi trebalo da bude bezuslovno. Nisu retka međunarodna iskustva u kojima su se pojedini kapitalni rashodi, sprovođeni bez kvalitetne analize isplativosti i suprotno ekonomskim prioritetima, negativno odrazili na privrednu delatnost. Zato su, pre upuštanja u velike državne infrastrukturne projekte potrebne odgovarajuće (javnosti dostupne) analize koristi i troškova. Takođe potrebno je posebno razmotriti efekte investicija koje izvode strani izvođači (uz angažovanje svoje radne snage i materijala), pošto je u tom slučaju fiskalni multiplikator znatno niži.

Reforma Poreske uprave ključna je za suzbijanje sive ekonomije.

Međunarodna iskustva i primeri iz domaće prakse jasno ukazuju da je izgradnja kvalitetne Poreske uprave od ključne važnosti za borbu protiv sive ekonomije i poboljšanje poslovnog okruženja (v. poglavlje: „Reforma Poreske uprave“). Srbija međutim ima najmanji broj poreznika po glavi stanovnika od svih zemalja regiona, nivo njihovih plata nije konkurentan u odnosu na privatni sektor (naročito u segmentu iskusnih poreznika), dok je Poreska uprava Srbije takođe opterećena velikim brojem neporeskih nadležnosti (povraćaj bebi PDV-a, legalnost softvera, procena vrednosti nepokretnosti i dr). Situacija je naročito alarmantna u segmentu poreskih inspektora kojih ima svega 500, iako međunarodna iskustva propisuju najmanje 1000 (kvalifikovanih) inspektora za državu poput Srbije. Stručne procene sugerišu da bi odgovarajuća izgradnja poreske administracije mogla da obezbedi dodatnih 1 odsto BDP poreskih prihoda u narednim godinama. Za to će, međutim, biti potrebna mukotrpna višegodišnja izgradnja moderne i uspešne Poreske uprave, jer laka i brza rešenja ne postoje. Dobro je što je takav plan za srednjoročnu reformu Poreske uprave već napravljen, ali se njegova puna primena godinama odlaže.

Lokalna samouprava ima velike probleme u svojim finansijama – lošu strukturu rashoda i budžetski proces koji dovodi do pravljenja docnji i pritisaka na republički budžet. Iako lokalne samouprave zbirno trenutno ne beleže deficit, njihove javne finansije daleko su od uređenih i pogoršavaju se, a u nekim samoupravama klize ka neodrživom stanju (v. poglavlje: „Reforma javnih finansija lokalne samouprave“). Jedan od većih strukturnih problema finansija lokalne samouprave je manjak investicija. Kao posledica toga, građani u mnogim sredinama nemaju pristup pijaćoj vodi zadovoljavajućeg kvaliteta, dok su neki važni segmenti komunalne infrastrukture (poput kanalizacione mreže, sistema za odbranu od poplava, prečišćavanje kanalizacionih voda, preradu smeća, i sl.) i dalje u početnim fazama razvoja. S druge strane, izdvajanja na lokalu za plate i subvencije bismo ocenili kao preterane. Rast zarada na nivou lokalne samouprave nije u prethodnim godinama bio potpuno u skladu sa zakonskom indeksacijom zbog čega su one brže rasle nego na republičkom nivou. Primećuje se i to da izdvajanja za zarade imaju velike razlike među lokalnim samoupravama, čak i među strukturno sličnim gradovima i opštinama – što je dodatni argument da u pojedinim samoupravama postoje neracionalna trošenja za ovu namenu. Što se budžetskog procesa tiče, veliki broj lokalnih samouprava veštački „naduvava“ projekcije prihoda kako bi formalno usvojili uravnotežen budžet. Nakon toga se prihodi tokom godine (očekivano) ne realizuju u propisanom iznosu, što posledično stvara pritiske na Republički budžet da odobrava dodatna sredstva (budžetska rezerva, namenski transferi) lokalu, ili dolazi do akumuliranja docnji. Na kraju, deo reformi javnih finansija lokalne samouprave je i potpuno otklanjanje vertikalne neravnoteže između prihoda republike i lokala koja je nastala usvajanjem štetnih izmena Zakona o finansiranju lokalne samouprave iz 2011. godine. Postojeći predlog novih izmena tog Zakona koji je predložilo Ministarstvo finansija je dobar i Fiskalni savet podržava njegovo usvajanje u što je moguće kraćem roku.

Privredni oporavak se ubrzava na zdrav i održiv način – rast BDP-a u 2016. bi mogao biti oko 2,5 odsto, a možda i nešto preko toga. Trendovi desezoniranog BDP-a, kao i analiza pojedinačnih komponenti BDP-a (privatna i državna potrošnja, investicije, neto izvoz), ukazuju da bi rast privredne aktivnosti u 2016. godini mogao da iznosi oko 2,5 odsto, a ne bi bilo iznenađenje da bude i nešto veći. Na rast BDP- a u 2016. utiče i oporavak poljoprivrede posle suše iz 2015. godine, što ne predstavlja održiv trend. Zbog toga je pravi trend privrednog oporavka, bez jednokratnih činilaca, ipak nešto niži od 2,5 odsto i iznosi 1,5-2 odsto. I pored toga, ocena kretanja BDP-a u 2016. veoma je povoljna. Oporavak privredne aktivnosti postepeno i stabilno ubrzava na širokom frontu, vođen rastom investicija i neto izvoza. Ubrzanje privrednog oporavka je jedan od važnih činilaca koji je doprineo boljim fiskalnim rezultatima u 2016. godini, preko povećanja javnih prihoda.

Ključna komponenta BDP-a za uspostavljanje visokog i održivog privrednog rasta u srednjem roku od preko 4 odsto su investicije. Po niskom nivou ukupnih investicija (privatnog i javnog sektora), koje su u 2015. iznosile oko 18 odsto BDP-a, Srbija je jedan od negativnih rekordera među zemljama Centralne i Istočne Evrope. Za visok i održiv rast privrede potrebno je povećati investicije na 20-25 odsto BDP-a čemu fiskalna politika može da pruži veliki neposredan ali i posredan doprinos. Neposredan uticaj fiskalne politike na rast investicija bi se ogledao: kroz rast javnih investicija koje bi trebalo povećati na najmanje 4 odsto BDP-a; kroz reformu javnih preduzeća koja bi dovela do povećanja njihovih investicija; kroz eventualnu privatizaciju nekih od preostalih državnih preduzeća i pokretanje investicionog ciklusa u njima (kao što se sad očekuje za Železaru Smederevo).

Fiskalna politika takođe ima jak posredan uticaj na investicije i privredni rast.

Najveći deo investicija otpada na privatni sektor, a ključno za trajno povećanje investicija privatnog sektora je unapređenje poslovnog ambijenta. Više mera fiskalne konsolidacije mogu značajno doprineti poboljšanju investicionog ambijenta. To se na prvom mestu odnosi na osiguravanje makroekonomske stabilnosti kroz snažno umanjenje fiskalnog deficita na 0,5 odsto BDP-a do 2019. godine. Od preostalih fiskalnih mera/reformi, snažan pozitivan uticaj na povećanje privrednog rasta imala bi reforma školstva i zdravstva, kao i unapređenje kvaliteta infrastrukture, koji bi bio posledica povećanja javnih investicija. Na kraju, trebalo bi istaći da su fiskalne reforme i makroekonomska stabilnost potreban, ali ne i dovoljan uslov za povećanje investicija i privrednog rasta. Unapređenje investicionog ambijenta će zavisiti i od drugih mera i reformi nove Vlade: poboljšanja efikasnost sudstva; brzine izdavanje dozvola uz uklanjanje drugih administrativnih barijera za investiranje; bolje zaštite konkurencije; smanjenja korupcije i drugo.

Tabela: Okvirni pregled srednjoročnih ciljeva i predloženih mera

( FISKALNA KRETANjA U 2016. GODINI, KONSOLIDACIJA I REFORME 2016–2020, Rezime izveštaja Fiskalnog saveta, 20. jun 2016.)

( Ceo izveštaj: Fiskalna_kretanja 2016. fiskalna konsolidacija 2016-2020, Fiskalni savet, 20. jun 2016. )