Legitimnost, legalnost i efikasnost

U novonastalim centrima moći u Srbiji prećutno je preovladala ideja da je reforme moguće vršiti bez odgovarajućih ustavnih i institicionalnih promena. Dve i po godine su nepovratno izgubljene za preko potrebne ustavne promene, ali nije problem samo u tome. Pokazalo se da je to bilo sasvim dovoljno vreme za novu političku prekompoziciju Srbije koja nema gotovo ništa zajedničko sa stanjem iz oktobra 2000. godine. Sada, kada su se stekli i poslednji uslovi za promenu Ustava, Srbija će morati ponovo da stvara svoj opštepolitički predUustavni konsenzus.

Videćemo da li će postupak i proces promena Ustava koji su upravo započeti predstavljati odgovarajući medijum za postizamnje političke saglasnosti oko novog ustava ili će se, slikovito rečeno, ponoviti leto iz 1990. godine, kada je za tadašnji novi ustav bila dovoljna jedna arogantna proceduralna smicalica tadašnje vlasti. Jedno od ključnih ustavnih težišta za Srbiju jeste kompleks uređenja vlasti. Od 1990. godine u kontinuitetu do danas to je neuređena oblast. Pri tom po strani stavljam slovo još važećeg ustava, budući da se od tada do danas u Srbiji vršila vlast s one strane ili pak uz direktno kršenje ustavnih odredbi iz ovog domena. U ovom trenutku ne zanimaju nas slučajevi poštovanja Ustava od strane organa vlasti čega je, istini za volju, takođe bilo.

Pretpostavka ustava je da se on poštuje, a ne da se ne poštuje, tako da su obrnutom dijalektikom ustavno zanimljivi samo slučajevi nepoštovanja, a ne poštovanja ustava, a takvih slučajeva imamo ne samo u Miloševićevo vreme već i kasnije. Rečit primer je uzurpacija funkcije predsednika od strane Narodne skupštine, i to na neodređeno vreme. S time se može porediti samo Miloševićeva uzurpacija funkcije predsednika savezne države u periodu dok je bio predsednik Srbije od 1993. do 1997. godine. Zajedničko za oba slučaja je kršenje pozitivnih ustavnih odredbi od predsednika republike SRJ ili Srbije.

Faktor političke moći

Bojim se da ovakve slučajeve neće osujetiti ni novi ustav Srbije, ma kako on bio sročen. Problem je naprosto uže posmatrano u vanužem činiocu, faktoru takozvane trenutne političke moći. Ne samo da taj činilac može biti presudan za donošenje novog ustava Srbije već on može biti izvor njegovog budućeg kršenja, što po pravilu ide ruku pod ruku. U takvim uslovima presudan postaje postupak donošenja.

Na nama je da izložimo elemente uređenja vlasti za novi ustav Srbije stalno imajući na umu postojeću političku situaciju u Srbiji. To je situacija koja se mora ustavno prevazići, što postavlja posebne zadatke pred dolazeću ustavnu politiku u Srbiji. Oblast uređenja vlasti treba da izrazi optimum ustavnog okvira za demokratski sistem Srbije u nastajanju. Ovde je naglasak na jednoj političkoj realnosti koja izražava sadašnji trenutak Srbije i na političkoj projekciji koja treba da izrazi ostvarljivu zamisao njenog demokratskog organizovanja u bližoj i daljoj budućnosti.

Osnovno pitanje u tom okviru jeste pitanje o položaju ustavno uspostavljenih institucija vlasti. U tom smislu neosporno je da će novi ustav poći od načela podele vlasti i shodno tom načelu izvršiti ustavnu rasopodelu ovlašćenja. Kako će to konkretno učiniti, na koji način će pojedine organe vlasti vezivati za narod kao nosioca suvereniteta, koje će odnose među samim nosiocima vlasti uspostaviti, koji modalitet međusobne ravnoteže i kontrole? Sve su to pitanja na koja ustav treba da pruži odgovor koji mora da zadovolji tri zahteva: legitimnost, legalnost i efikasnost.

Glavni problem uređenja vlasti po svoj prilici će se kretati na liniji odnosa zakonodavne i izvršne vlasti, a u trouglu tri organa vlasti – parlamenta, vlade i predsednika Republike. Oko nezavisnosti sudske vlasti i njenog odnosa prema druge dve nema većih ustavnih sporova a modalitet i rešenje u ovoj oblasti ne mogu mnogo uticati na pitanje o tipu i obliku uređenja vlasti.

Nasuprot tome, pitanje uređenja legislative i egzekutive, kao i njihovog međusobnog odnosa, direktno određuje suštinu nekog sistema vlasti. Naš zadatak nije da tragamo za nekim teorijski optimalnim modelom ni za primenom nekog postojećeg koji negde dobro funkcioniše, već da izložimo elemente koji su konkretno primenljivi na sistem vlasti koji je u stanju da zadovolji osnovne standarde legitimnosti, legalnosti i efikasnosti.

Demokratsko pitanje

Osnovni zadatak svakog pravog narodnog predstavništva, parlamenta tj. skupštine, jeste da izražava interese društva: ko je postao opštenarodno predstavništvo, na osnovu opšteg i jednakog prava glasa, parlament odlučuje na sve posredniji način i pod sve direktnijim uticajem izvršne vlasti koja formalno proizilazi iz njega. Evo već vek i po osnovni medijator političkog života, i onog u parlamentu i onog u vladi, jesu političke stranke kao najpodesniji sažimatelj društvenih interesa u tzv. masovnim demokratijama.

Generalno, kvalitet i stabilnost i parlamenta i vlade zavise od kvaliteta i stabilnosti stranačkog sistema u zemlji. Uz običaj poštovanja zakona koji se gradi vremenom, jedino su stranke solidno utemeljene u biračko telo u stanju da održavaju postojanost i preglednost realnog političkog života.

U Srbiji danas ne postoji običaj poštovanja zakona, pri čemu mislim na javne poslanike, na stabilan stranački sistem. Ustavna rešenja sama po sebi ne mogu odlučujuće da doprinesu preobražaju političkog života zemlje u kojoj vlada nered i ide se iz jedne političke krize u drugu. Kada je o parlamentu reč i njegovom odnosu prema vladi, ustavna dilema može biti sledeća: da li uspostaviti stalno praćenje i usmeravanje vlade od strane parlamenta, recimo kod češćih izveštaja rada vlade pred parlamentom, ili za parlamentarne sisteme uobičajeniju povremenu kontrolu u vidu poslaničkih pitanja, glasanja o nepoverenju, interpelaciji itd.

Uzgred budi rečeno, u uporednoj ustavnosti u praksi nama referentnih bivših socijalističkih zemalja nalaze se oba primera, ali izvesno je da nijedan od ova dva primera ne odgovara okolnostima u kojima se poslanici samovoljno izbacuju iz parlamenta, gde se vrši krađa i prekrađa mandata, poslanički klubovi prekrajaju prema potrebi održavanja nestabilne većine čime se ona veštački održava, gde se mandati iz ovih ili onih razloga uzimaju pa vraćaju.

Kada takve okolnosti preovladaju u životu jednog parlamenta, kao što je slučaj danas u Srbiji, nikakav ustav nije od pomoći. To ne treba i ne može da bude uzrok za lamentaciju, već treba da bude povod za ozbiljnu raspravu o budućem političkom sistemu Srbije koji danas na velika vrata uvodi opšteprihvaćena potreba da se promeni Ustav. Pri tome ne treba gajiti iluzije o idealnom ustavu. Naš optimalni cilj treba da bude ustav koji će za neko dogledno vreme racionalno reformisati sistem vlasti u pravcu zasnivanja legitimnog i efikasnog političkog sistema.

Očigledno je da će za dogledno vreme parlament u Srbiji biti slabija karika u lancu političkih institucija. Dok se stranačka scena ne uprosti i ne otpuše kanali parlamentarnog života koji su danas prepuni brojnih interesnih skupina, pretežnu ulogu imaće vlada. Ona će permanentno nastojati da arbitrira u parlamentarnim sporovima, jer bez stabilne većine i isto tako stabilne opozicije parlament će se zakonito baviti ne samo svojim poslom već i sobom kao problemskim delom svakog konkretnog pitanja. Za dve godine njegovog rada ovo se pokazalo kao strukturni problem srpskog parlamenta. Taj problem ne može se ustavno rešiti samo na relaciji parlament – vlada.

Nestabilan parlament proizvodi jaku vladu i tako će po svoj prilici potrajati duže vreme. Zbog toga u Srbiji uloga predsednika države suštinski dobija na težini. Jedino ustavno ojačani predsednik Republike može da uspostavi potrebnu ravnotežu između slabog parlamenta koji treba da jača i dominirajuće vlade. Pradsednik Republike treba da ima izvornu narodnu legitimnost, drugim rečima treba da bude neposredni izabrani državni organ iz neposrednih izbora. Međutim, ne bi trebalo i nužno da proizađu i negova izvanredno jaka ustavna ovlašćenja, naročito ne ovlašćenja u odnosu na vladu. Ovo nije pledoaje za polupredsednički, a još manje za predsednički sistem u Srbiji. U odnosu na vladu, predsednik Republike imao bi samo ovlašćenja predlagača mandatara koje je ograničeno voljom parlamentarne većine. Dakle, ni učešće u radu vlade, ni traženje izveštaja o njenom radu, ni predsedavanje njenim sednicama, a najmanje postavljanje pitanja njene smene.

Neposredni izbori predsednika Republike ne bi u nekom direktnom smislu oslabili vladu. Ona bi u odnosu na predsednika Republike imala slobodan manevarski prostor u izvršnoj vlasti i sama u odnosu na parlament obezbeđena mehanizmima tzv. racionalizovanog parlamentarizma, konstruktivnim nepoverenjem, rokovima između predloga o smeni i glasanja, nemogućnošću novog postavljanja pitanja nepoverenja u određenom roku itd.

Ali, u odnosu na parlament gde postoji uska veza između njegove većine i vlade, predsednik Republike imao bi pravo suspenzivnog veta. Korišćenjem tog prava, predsednik, kao neposredno izabrani organ, skrenuo bi pažnju javnosti na neku važnu odluku parlamenta na koju, u krajnoj liniji, i ne može da utiče.

Kome treba predsednik

Postoje tri osnovna razloga koja opredeljuju izvornu biračku legitimnost predsednika Republike, kao optimalno racionalno rešenje je Ustav Srbije. Prvi je već pomenuta struktura srpskog parlamentarizma sadržana u nepreglednom stranačkom hiperpluralizmu i u programskoj političkoj nediferenciranosti stranačke scene. Drugi razlog za ovakvo opredeljenje je u izglednoj ustavnoj decentralizaciji vlasti, ukoliko se ona ostvari primenom nekog koncepta regionalizma. Državi bi u tom slučaju bio neophodan organ koji bi na simboličkoj i na političkoj ravni predstavljao garant jedinstva i bio politički moderator njene složene institucionalne strukture. Najbolje je da to bude neposredno izabrani inokosni organ.

Najizad, treći razlog sadržan je u odredbama Ustavne povelje Srbije i Crne Gore o Vrhovnom savetu odbrane. Crna Gora će, po svoj prilici, zadržati princip neposrednog izbora za predsednika Republike. Uz predsednika državne zajednice bilo bi prirodno da Srbija u ovom značajnom telu, Vrhovnom savetu odbrane, takođe ima predstavnika snabdevenog autoritetom neposrednih izbora.

Nova teritorijalna organizacija Srbije imaće svoj direktan uticaj na sastav i ovlašćenja centralnih organa vlasti. Već je pomenuta potreba da, s obzirom na takva buduća ustavna rešenja, predsednik Republike deluje i kao ustavni činilac jedinstva države, ali refleksi moguće regionalizacije neizbežni su i na parlament i na vladu. Parlament bi imao dvodomnu strukturu po ovom viđenju. Jedan dom bio bi opšte političko predstavništvo, a drugi predstavništvo regiona. Osnovno sistemsko pitanje jeste odnos među domovima, njihove nadležnosti i učešće u donošenju odluka. Jednim delom ova pitanja opredeliće sadržaje regionalizacije Srbije. S jedne strane, neophodno je da se Srbija suštinski regionalizuje, što podrazumeva i uticaj regiona na centralno odlučivanje, a s druge strane potrebno je osetljivo dimenzioniranje tog uticaja kako se ne bi zašlo u federalizaciju Srbije. U tom smislu, treba izbeći zajednički delokrug domova u onim pitanjima koja obuhvataju domen opštih interesa: recimo, u izboru za razrešenje vlade, budžetskim pitanjima, pitanjima državnih simbola, donošenju zakona koji imaju opšti značaj… Sva ta pitanja treba da budu u isključivoj nadležnosti opšteg parlamentarnog doma. Dvodomi postupak odlučivanja primenjivao bi se i na sve ostale oblasti nadležnosti parlamenta, s tim što bi u sporovima oko zajedničkih rešenja prevagu u krajnjoj liniji trebalo da dobije opšti predstavnički dom.

U kontekstu regionalizacije, vlada bi takođe dobila specifična ustavna ovlašćenja.

O jedinstvu sistema vlasti ona bi vodila računa na svoj operativan način, za razliku od predsednika Republike, koji bi pre svega simbolizovao državno jedinstvo. Ona bi imala ovlašćenje pokretanja postupka pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti regionalnog propisa za koji nalazi da nije u skladu sa zakonima i drugim opštim aktima Republike. Vlada bi takođe imala pravo inicijative pred Ustavnim sudom za razrešenje organa regiona koji svojim delovanjem krši ustav i zakone. Bez ovakvih nadzornih ovlašćenja vlade, regionalizam bi mogao da dobije neželjena centrifugalna obeležja, ali i obrnuto: ustav bi morao da štiti regione od neželjenih akata centralnih vlasti pravom ustavne žalbe za slučajeve kada vlada ili neki drugi organ deluje u pravcu ograničenja njihovih ustavnih prava, ili pravom pokretanja postupka pred Ustavnim sudom o oceni ustavnosti nekog republičkog zakona ili opšteg akta kojim se ograničava autonomija regiona.

U opštim obrisima ovako izložen model uređenja vlasti u novom ustavu Srbije daje sliku posebnog oblika parlamentarnog sistema za Srbiju, dakle konkretnog oblika koji je najpogodniji za ostvarivanje osnovnih zadataka koje ustav jedne specifične tranzicije treba da rešava. To je model racionalizovanog parlamentarizma sa nešto ojačanim predsednikom države primenjen na regionalno organizovanu državu. To bi, dakle, bila definicija modela koji predlažem. U konkretnim prilikama ove države ustav ne može sve, ali može mnogo. On može da promeni institucionalni kontekst javne politike i uvede drugačija pravila igre, ona koja će više nego do sada obavezivati javne delatnike.

Razume se da promena opštepolitičke klime u pravcu obaveze pridržavanja ustava ne zavisi od samog ustava, bar ne direktno. Štaviše, to je odlučujući preduslov da ustav, kada se donese, stvarno počne i da deluje. Ali, ako bi se i to dogodilo, čime javna diskusija o novom ustavu treba odlučujuće da doprinese, fini rad oko konkretnih ustavnih rešenja za buduću Srbiju mogao bi da dođe do izražaja. To se posebno odnosi na ustavni kompleks uređenja vlasti. To pitanje ne tiče se konkretno nijedne političke stranke ili koalicije, nijednog pojedinca niti neke posebne većine ili manjine u Srbiji danas. To je pitanje racionalnog izbora za celu Srbiju, imajući na umu i to kakva ona jeste i to kakva bi trebalo da bude.