Siva zona politike

Finansiranje stranaka, naročito u vreme predizbornih kampanja, odavno je tema koja kod birača izaziva kontroverze i nepoverenje. Zbog teške sagledivosti tokova novca koji pristiže strankama, barem u Srbiji, moć korupcije u političkom životu čini se da je postala predominantna. Na stranu što je Srbija od 2011. dobila pravni okvir koji u dobroj meri uređuje finansiranje predizbornih kampanja, i na stranu što Zakon o finansiranju političkih aktivnosti sadrži obavezu izveštavanja o svim prihodima i rashodima kampanje, dok je kontrola tih izveštaja poverena nezavisnom organu. Zakon, radi bolje kontrole, predviđa i obavezu da se sva sredstva namenjena za finansiranje kampanje uplaćuju na poseban račun i da se sva plaćanja troškova obavljaju sa tog računa. Predviđaju se i sankcije za nepoštovanje tih pravila, međutim, jedno je zakonska regulativa, a drugo praksa. Zato su izbori u maju 2012. bili prvi ozbiljan test primene zakona.

Da bi se utvrdilo koliko je sistem finansiranja kampanje imun na korupciju poslužilo je CRINIS istraživanje, koje je osmislio Transparency International. Na leto 2010, Transparentnost Srbija, zajedno sa ograncima u Hrvatskoj, Makedoniji, Albaniji, kao i na teritoriji Kosova, krenuo je u projekat istraživanja Zapadnog Balkana, uključivši i finansiranje kampanja na izborima prošle godine.

ZAKON DA, SANKCIJE NE: Generalno gledano, u kontekstu CRINIS istraživanja koje obuhvata procenu 75 indikatora odnosno propise i njihovo sprovođenje u praksi, zakonski okvir Srbije na skali od 0 do 10 ocenjen je sa 8,1, a praksa postupanja sa 5,5. U zakonskom okviru najviše ocene dobile su iscrpne zakonske odredbe o prijavljivanju izvora prihoda i troškova, kao i davanje širokih nadležnosti nezavisnom kontrolnom telu – Agenciji za borbu protiv korupcije. Najslabije ocene zakonskog okvira dobio je nedostatak mera koje bi omogućile masovnije prijavljivanje neregularnosti u finansiranju kampanje.

U delu istraživanja koji se odnosi na praksu postupanja, kao najbolje ocenjene oblasti izdvajaju se takođe obim i detaljnost izveštavanja. Najslabije je ocenjeno potpuno odsustvo sankcija za nezakonito finansiranje kampanje još od uvođenja višepartijskog sistema 1990. godine. Tako se danas, i pored mnogih sumnji i međusobnih optužbi, vodi samo jedna istraga zbog zloupotreba javnih resursa u izbornoj kampanji (protiv bivšeg predsednika opštine Bojnik) i samo jedan postupak zbog sumnji u „kupovinu glasova“ (u Novom Sadu). Slabo je ocenjena i „pouzdanost izveštavanja“, ili grubo rečeno poštenje partija pri sastavljanju izveštaja, zbog nepostojanja sveobuhvatne kontrole kao i inače velikog nepoverenja građana u političke partije.

Takvom stavu i te kako idu u prilog izveštaji o troškovima kampanje za parlamentarne izbore u maju 2012, koji pokazuju da za polovinu troškova javnost i dalje nema saznanja o krajnjim izvorima finansiranja (naime, 22 odsto troškova čine krediti a 26 odsto dugovi). U celini uzev, 41 odsto troškova kampanje, kažu partije u svojim izveštajima, namireno je sredstvima iz budžeta, 26 odsto nije plaćeno uopšte, dok je 22 odsto ukupnih troškova plaćeno sredstvima iz kredita, i za ovih 48 odsto ostaje nepoznat krajnji izvor finansiranja; samo 11 odsto troškova, tvrde partije, plaćeno je sredstvima iz privatnih izvora.

Dalje, Agencija za borbu protiv korupcije mesecima nakon kampanje nije završila temeljnu kontrolu. Tek krajem prošle godine, posle smene direktorke, Agencija je ubrzala postupak i podnela prve prekršajne prijave protiv političkih partija koje nisu podnele izveštaj o prihodima i troškovima kampanje. Jedan od zaključaka istraživanja glasi da iako Agencija za borbu protiv korupcije, Državna revizorska institucija, Republička radiodifuzna agencija i javno tužilaštvo imaju široka zakonska ovlašćenja za ispitivanje nezakonitog finansiranja kampanje, oni nemaju jasno postavljene obaveze i rokove da se to ispitivanje i obavi.

Opšti zaključci istraživanja, sa izbora u maju 2012, pokazuju da je nov zakonski okvir doneo neka poboljšanja u praksi, usled povećanja budžetskih izdvajanja, kao i najavljene povećane kontrole partijskih izveštaja od Agencije i organizacija civilnog društva. Sve je to uticalo da partije prijave veći iznos prihoda i troškova kampanja nego ikada ranije. Na primer, ukupno prijavljeni troškovi za parlamentarne izbore u maju 2012. iznosili su 1,9 milijardi dinara, a za izbornu kampanju u januaru 2007. iznosili su 730 miliona dinara, dok se obim kampanje nije puno razlikovao. Ipak, sa tim poboljšanjem, zapažena su i ozbiljna kršenja zakona, u popunjavanju ili nedostavljanju izveštaja, nenavođenju promotivnih troškova ili nepružanju informacija o prilozima što sve zajedno čini dobar osnov za sumnju.

KNJIGOVODSTVO: Istraživanje analizira deset oblasti, ključnih aspekata za procenu zakonske regulative i njene propusnosti ka korupciji. Kao prva oblast navodi se knjigovodstvo. Istraživanje pokazuje da kada su u pitanju legalni prihodi i troškovi, partije uglavnom poštuju zakonske odredbe, dok se nelegalno stečen prihod ne beleži uopšte. Pritom, i zakonske odredbe ovu oblast dodatno komplikuju: političke partije su u obavezi da vode evidencije tokom budžetske godine a istovremeno su dužne da sačine posebne finansijske izveštaje za svaku kampanju u kojoj učestvuju. Kako bi ispunile ovu obavezu partije moraju da vode odvojene evidencije za svaku kampanju, pri čemu se prihodi prikupljaju i troškovi plaćaju sa posebnog računa. Tipični primeri kršenja zakona, pa time i netačni izveštaji iz kampanja, obuhvataju plaćanja sa računa za redovan rad partija, umesto sa posebnog računa za kampanju, kao i propuste da se evidencije vode odvojeno za svaki izborni proces (npr. za izbore u svakoj opštini). Ta kršenja zakona na poslednjim izborima zabeležena su u nekoliko izveštaja za lokalnu kampanju i pokrajinske izbore u Vojvodini.

PODNOŠENJE IZVEŠTAJA: Tokom izbora 2012, glavna pravna praznina odnosila se na nedovoljno jasne odredbe o kreditima i obavezama koje nisu izmirene do dana podnošenja izveštaja. Kako su sve vodeće partije koristile kao izvor prihoda značajne iznose bankarskih kredita, a dve koalicije prijavile znatno veće troškove kampanje od ukupno raspoloživih prihoda, javnost je ostala uskraćena za informacije o krajnjim izvorima prihoda za polovinu troškova kampanje na parlamentarnim izborima.

Zakonom takođe nije utvrđena obaveza da se finansijski podaci o kampanji predstave dok kampanja traje, već tek mesec dana po okončanju. Tako ni na izborima 2012, partije nisu učinile ništa tokom kampanje, makar da se dodvore glasačima, kako bi predstavile svoje izvore finansiranja i strukturu rashoda. Ni sami donatori to nisu učinili.

OBIM I DETALJNOST IZVEŠTAVANJA: Po zakonu, svi prihodi i rashodi trebalo bi da se nađu u izveštaju, međutim, uočljiva je velika disproporcija među izvorima finansiranja. U kampanji za parlamentarne izbore samo 11 odsto troškova, tvrde stranke, plaćeno je sredstvima iz privatnih izvora. Kada je u pitanju kampanja za predsedničke izbore 2012, udeo sredstava iz budžeta je još veći, dok je samo četiri odsto prihoda prikupljeno od priloga i prenošenjem sa redovnog računa stranaka.

Izveštaji bi morali da sadrže i podatke o svim donatorima, iznos, datum svake donacije, podatke o primaocima. Tek tako prikazani omogućavaju da se proveri tačnost informacija i otkriju stranke koje u prevelikoj meri zavise od nekolicine donatora te da se uoči veza između budućih predstavnika naroda i stranačkih donatora. Prema rezultatima monitoringa, čak tri od ukupno šest najvećih partija nisu objavile podatke o prilozima tokom kampanje, iako su objavili imena donatora u izveštajima o kampanji.

POUZDANOST IZVEŠTAVANJA: Pouzdanost podataka je teško merljiva dimenzija i CRINIS metodologija se oslanja na podatke dobijene iz anonimnog upitnika na koji su odgovore davali predstavnici stranaka, revizori, stručnjaci, predstavnici nadzornih državnih organa i civilnog društva. Nalazi istraživanja pokazuju da se pouzdanost izveštaja o finansiranju kampanje u Srbiji smatra veoma niskom. Nekoliko razloga je u opticaju: kontrola izveštaja o prihodima i rashodima za kampanju za izbore 2012. još nije okončana, široko je nepoverenje u tačnost finansijskih podataka u izveštajima kao i u političke partije uopšte, uvreženo je mišljenje da političke stranke finansiraju moćni biznismeni i da se njihova imena ne pominju u izveštajima – pa se u celini uzev može zaključiti kako je finansiranje političkih partija u Srbiji još uvek u domenu „sive zone“.

DOSTUPNOST INFORMACIJA: Učesnici u izborima istina dostavljaju finansijske podatke, ali tek nakon održanih izbora i isključivo Agenciji za borbu protiv korupcije. Ove podatke nakon toga objavljuje Agencija. Izveštaji o izborima 2012. objavljeni su mesec i po dana nakon održanih izbora, i to kao skenirane kopije. Tek u avgustu 2012, Agencija je objavila ove izveštaje u elektronskom obliku, ali ni tada u obliku pretražive baze podataka. Pored toga, neki podaci iz izveštaja koji bi trebalo da budu javno dostupni, ostali su skriveni usled tehničke greške u izveštajnom obrascu.

PREVENTIVNE MERE I SANKCIJE: U zakonodavstvu Srbije postoji nekoliko preventivnih mera protiv korupcije u izbornim kampanjama, kao što su obaveza korišćenja posebnog računa za finansiranje, zabrana prikupljanja priloga u gotovini, pravila koja se odnose na sprečavanje zloupotrebe javnih sredstava u svrhu finansiranja kampanje ili pristrasnosti medijskih javnih servisa. I pored obaveze da sve transakcije budu izvršene preko računa, nalazi istraživanja pokazuju da ovo pravilo nije u potpunosti poštovano. Kada je o medijima reč, u slučaju da odluči da emituje predizborni plaćeni termin, emiter je dužan da svim izbornim listama, odnosno kandidatima, „obezbedi pod jednakim programskim, tehničkim i finansijskim uslovima emitovanje njihovog priloga u okviru predizbornog plaćenog termina“. U monitoringu koji je sprovela Transparentnost Srbija zabeležene su masovne zloupotrebe javnih sredstava tokom trajanja kampanje u vidu promocija javnih funkcionera, plaćenih reklamnih oglasa lokalnih organa vlasti i značajnog povećanja budžetskih rashoda. Ova pojava može se povezati i sa vlasničkom strukturom medija, ali je u većem broju slučajeva u vezi sa finansiranjem medija iz javnih izvora, koje nije transparentno, ili sa uticajem marketinških agencija koje su u vezi sa političkim partijama.

Pored toga što postoji solidan zakonski okvir, skoro da ne postoje slučajevi da je neki postupak vođen, pa čak ni pokrenut za mnoge vidove kršenja propisa o finansiranju političkih partija. Posle izbora 2012. broj pokrenutih prekršajnih postupaka ipak je značajno porastao u odnosu na ranije godine. Agencija je pokrenula 170 postupaka do kraja aprila ove godine protiv onih partija koje nisu dostavile izveštaje o prihodima i rashodima za lokalne kampanje.

DRŽAVNA KONTROLA I JAVNI NADZOR: Istraživanje ocenjuje vrlo loše nezavisnost državnih kontrolnih organa. Pored Agencije koja nije obavila kontrolu i pokrenula prekršajne postupke mesecima nakon izbora, tu su i propusti drugih nadležnih organa, javnog tužilaštva i RRA koji se takođe nisu bavili kršenjem propisa tokom kampanje.

Kao jedan od problema Agencije navode se i njeni nedovoljni kapaciteti. To je, kaže se u istraživanju, delom greška same Agencije, jer nije zahtevala sva budžetska sredstva koja su joj opredeljena za ovaj posao (Agencija je za kontrolu zatražila samo 43 miliona dinara što je oko 390.000 evra, iako je bila ovlašćena da dobije deset puta veći iznos). Tako su dobijena sredstva korišćena samo za prikupljanje podataka tokom kampanje, ali ne i za dalju kontrolu i proveru podataka.

Nalazi istraživanja ukazuju takođe na preku potrebu razvoja mehanizama za prijavljivanje kršenja zakona, imajući u vidu da građani, udruženja, partije i drugi još uvek retko obaveštavaju Agenciju i javno tužilaštvo o slučajevima kršenja zakona. Iako su udruženja građana i mediji izveštavali o pojedinim vidovima nepravilnosti, još uvek ne postoje podsticaji za uzbunjivače. Usvajanje zakona, kažu u Transparentnost Srbija, koji bi ohrabrio aktivnije učešće građana, pogotovo onih koji imaju insajderske informacije o kršenju odredaba o finansiranju kampanje, očekuje se ove godine.

Zakon i zloupotrebe

Ma kako paradoksalno zvučalo, najveću korist sankcionisanje
može da donese samim strankama – sve dok se ne utvrdi ko
je sve prekršio zakon i na koji način, mnogi građani će se
prema strankama odnositi po načelu „svi su oni isti“

Neka druga istraživanja još rečitije govore o tome da je stepen poverenja građana u institucije, naročito one koje spadaju u „politički sistem“, na veoma niskom nivou. To je za društvo dvostruki problem – s jedne strane, ako se na političkoj sceni ili u vlasti pojavi neko ko se zalaže za neophodne ali bolne reforme, teže će dobiti podršku građana; s druge strane, nepoverenje u demokratski sistem pogoduje da snažnu podršku dobiju vaninstitucionalne prečice i rešenja koja će biti efikasna, bez obzira na to da li su zakonita.

CRINIS istraživanje ne govori direktno o korupciji, ali jasno pokazuje da zakoni u oblasti finansiranja izbornih kampanja nisu obezbedili da dobijemo potpune informacije, a da je njihova dosadašnja primena još manje dovela do ostvarenja tog cilja. S jedne strane, govori se o pomacima napred zahvaljujući antikorupcijskim zakonima ali, s druge, gotovo dramatično deluje podatak da javnost nije upoznata s krajnjim finansijerima za oko polovinu prijavljenih troškova kampanje. Razlog za to su nedorečene zakonske odredbe. Zakon navodi kredit kao „izvor prihoda“, iako svako zna da se kredit mora od nekud vratiti a taj izvor se iz izveštaja ne vidi. Zakon ne zabranjuje direktno da iza kampanje ostanu neizmirena dugovanja, ali posredno to čini, jer ne pruža mogućnost ni da se ti troškovi naknadno plate sa računa za finansiranje redovnog rada stranke, ni da se podnese dopunski izveštaj u kojem bi bili navedeni podaci o naknadnom plaćanju. Dakle, bez obzira na to da li će ovi troškovi biti izmireni na legalan način ili ne, postoji problem nedovoljne transparentnosti ali i pitanje smisla kontrole izvora finansiranja kampanje ako se veliki deo tih podataka iz izveštaja ne vidi.

Pored toga, postoji problem i sa poznatim izvorima prihoda. Oko trećine prijavljenih troškova kampanje na parlamentarnim izborima je plaćeno od novca koji su parlamentarne stranke dobile iz budžeta nakon što su izbori završeni, na osnovu ostvarenog uspeha. To nije suprotno zakonu, ali otvara nove nepoznanice – koji bi bili izvori finansiranja da je izborni uspeh bio manji ili da lista uopšte nije prešla cenzus, jer niko nije imao 100 odsto sredstava iz drugih izvora za pokriće rashoda.

Pored svega ovoga, u Srbiji, a i u mnogim drugim zemljama postoji još veći problem – sumnja u verodostojnost i potpunost prikazanih izvora finansiranja. Naime, iako Agencija nije dovršila kontrolu, očigledno je da neki troškovi nisu prikazani u izveštajima (npr. za prevoz učesnika pojedinih mitinga), pa tako ni prihodi iz kojih su oni finansirani. Postoji sumnja da su izvori lažno prikazani, npr. kada su donatori primaoci socijalne pomoći ili firme u dugovima. Takođe, očigledno je da su i u ovoj izbornoj kampanji obilato korišćeni javni resursi. Da ne govorimo o mnogobrojnim neispitanim sumnjama u kupovinu podrške birača kroz zapošljavanje u javnim službama, podelu socijalne pomoći i angažovanje javnih službenika za potrebe kampanje.

Paradoksalno, nakon salvi optužbi za zloupotrebu javnih resursa i kupovinu glasova koje smo mogli čuti u kampanji, danas se vode samo dva krivična postupka, u Bojniku i Novom Sadu, što se očigledno nije moglo izbeći, jer postoje i TV snimci. Da su to jedini slučajevi zloupotreba u vezi sa kampanjom, onda bismo mi bili jedna veoma srećna zemlja. Presude nisu važne samo zbog toga da bi krivcima bile izrečene kazne i da bi oni ostali bez dela budžetskih prihoda u narednoj godini, kako Zakon nalaže. Važniji je njihov preventivni efekat, za veće poštovanje zakonskih obaveza na nekim budućim izborima. Međutim, ma kako paradoksalno zvučalo, najveću korist sankcionisanje može da donese samim strankama – sve dok se ne utvrdi ko je sve prekršio zakon i na koji način, mnogi građani će se prema strankama odnositi po načelu „svi su oni isti“, što u praksi onemogućava da se na nekim budućim izborima opredele za koga će glasati, imajući u vidu i poštovanje antikorupcijskih propisa.

Postoje neka dobra rešenja iz Hrvatske i Makedonije koja bi trebalo probati i kod nas, na primer, dužnost da se deo podataka objavi i tokom kampanje, obavezivanje medija da objave podatke o prihodima od političkog oglašavanja, poreski stimulansi za firme koje objave podatke o datim prilozima. Međutim, generalno gledano, najbolji lek za utvrđivanje izvora prihoda jeste temeljna kontrola, koja je zasnovana na praćenju rashoda izborne kampanje i ispitivanju svih sumnji u zloupotrebe javnih resursa. Pošto je kontrola finansiranja kampanje samo jedan deo u mozaiku suzbijanja korupcije jednako je važno da funkcioniše kontrola i u drugim oblastima – npr. kod javnih nabavki, planiranja budžeta, dodele subvencija i da bude javan proces donošenja zakona i drugih odluka. Naime, ukoliko je neka donacija bila data kako bi se kupio privilegovan tretman kod državnih organa, zloupotreba se može sprečiti kontrolom tog postupka, čak i ako su donator i njegovi motivi ostali skriveni.

Nemanja Nenadić, Transparentnost Srbija

DŽABA ZAKONI KAD NEMA SANKCIJA: Finansiranje političkih partija i izbornih kampanja foto: milovan milenković