Analiza funkcija i nadležnosti Zaštitnika građana u aktuelnom kontekstu zaštite ljudskih prava u Srbiji pokazuje određeni broj protivrečnosti između normativnog okvira koji reguliše nezavisan ustavni status ove institucije i prakse efikasnog ostvarivanja poverenih ustavnih i zakonskih nadležnosti. Pojedini negativni indikatori ukazuju na tendencije uticaja ombudsmana na rad sudova, dok drugi ukazuju na pasivnost i pad poverenja građana u instituciju Zaštitnika građana.
Zaštitnik građana nedavno je van redovnih procedura inicirao proširivanje kontrolnih ovlašćenja ombudsmana na pojedina pitanja iz sudske nadležnosti. Ovu inicijativu Zaštitnik građana obelodanio je preko javnih medija u intervjuu za jedan dnevni list. Tim povodom, Zaštitnik građana predložio je da se „ovlašćenja Zaštitnika građana prošire na mogućnost da kontroliše sudove“ sa idejom „da budući zakon o Zaštitniku građana predvidi da, ukoliko se neko požali na dužinu trajanja postupka, zloupotrebu procesnih radnji ili neizvršavanje presuda, ombudsman može da zatraži objašnjenje i da preporukom naloži da propusti budu otklonjeni“. Predstavnici sudija i civilnog sektora reagovali su argumentom da je ova ideja „opasna po nezavisnost sudstva“ jer otvora kanale uticaja na sudove koji bi bili podložni političkoj zloupotrebi.
Ova inicijativa Zaštitnika građana da se ovlašćenja ombudsmana prošire i na mogućnost kontrole dužine trajanja sudskog postupka ili neizvršavanje presuda, na prvi pogled čini se veoma opravdana. Međutim, u reakcijama na ovu inicijativu Zaštitnika građana istaknuto je da iako građani, često opravdano, imaju zamerke na rad sudova (naročito kada je u pitanju dužina sporova), nije dobra ideja da se proširuju nadležnosti Zaštitnika građana faktorima van pravosuđa jer bi to otvorilo mogućnosti za „nove vidove političkog pritiska“. Međutim, imajući u vidu da su nadležnosti Zaštitnika građana propisane Ustavom, kao i da su pitanja ažurnosti i pravilnosti sprovođenja sudskih postupaka u nadležnosti Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca, nema zakonskog osnova da se prihvati medijska inicijativa Zaštitnika građana da se ovlašćenja prošire na mogućnost da ombudsman kontroliše sudove, čak i ako se odnose na dužinu trajanja sudskog postupka.
S tim u vezi, treba naglasiti da iako evropski standardi o odnosu između ombudsmana i sudova nisu izričito restriktivni u odnosu na mogućnost da ombudsman može imati nekih kontrolnih nadležnosti u odnosu na sudove, ta kontrola mora biti ograničena principima sudske nezavisnosti (uporedni pregled pokazuje da od 51 evropske zemlje, u 22 ne postoje kontrolna ovlašćenja ombudsmana prema sudovima).
Ipak, Venecijanska komisija Saveta Evrope veoma je rezervisana prema ovlašćenjima ombudsmana da vrši nadzor nad sudovima sa stavom da se ne mogu prihvatiti rešenja prema kojim ombudsman ima ovlašćenja da interveniše u pojedinačnim slučajevima (uključujući intervencije u slučajevima kada sudski postupak traje predugo). Komisija ostavlja otvorenu mogućnost da ombudsman ima mogućnost da izdaje opšte preporuke o funkcionisanju sudskog sistema.
Imajući u vidu načelo podele vlasti i princip nezavisnosti sudova kao odlučne argumente protiv podvođenja sudova pod kontrolu bilo kog organa koji se nalazi izvan sistema sudske vlasti, uključujući ombudsmana, nema osnova i opravdanja da Zaštitnik građana raspolaže ovlašćenjima da u pojedinačnim slučajevima interveniše u stvarima iz nadležnosti sudova. U pogledu preporuka u vezi sa funkcionisanjem pravosuđa, Zaštitniku građana na raspolaganju stoji mehanizam godišnjeg i posebnih izveštaja Narodnoj skupštini.
Čak i kada su motivi nesporni, proširivanje nadležnosti ombudsmana na institucije pravosuđa i sudove u konkretnoj primeni ne mora nužno dovesti do pozitivnih efekata. Kao veoma ilustrativan ali negativan primer može poslužiti proširivanja nadležnosti ombudsmana u nedavno usvojenom Zakonu o opštem upravnom postupku. Prema ovom zakonu (čl. 185): na preporuku Zaštitnika građana organ može novim rešenjem da poništi, ukine ili izmeni svoje pravnosnažno rešenje (…) poništavanje, ukidanje ili menjanje rešenja na preporuku Zaštitnika građana nije ograničeno rokom.“ Postavlja se pitanje zašto je ovo pravno sredstvo samo na raspolaganju Zaštitniku građana, a ne i drugim institucijama sistema kojima su Ustavom i zakonom poverena ovlašćenja u vezi sa zaštitom ljudskih i drugih prava građana (npr. Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, Agencija za borbu protiv korupcije i dr). Takođe, postavlja se pitanje koji je razlog što poništavanje, ukidanje ili menjanje rešenja na preporuku Zaštitnika građana nije ograničeno rokom.
Od izbora novog Zaštitnika građana 2017. godine zabeležene su određene negativne tendencije koje umanjuju efikasnost i kredibilitet institucije ombudsmana u obavljanju kontrolnih funkcija i nadležnosti u odnosu na organe uprave i drugih organizacija sa javnim ovlašćenjima u okviru strukture izvršne vlasti.
Uočava se pasivnost Zaštitnika građana u ostvarivanju redovnih nadležnosti, između ostalog ispoljena u izostanku reakcije ombudsmana na uvođenje kazne doživotnog zatvora bez mogućnosti uslovnog otpusta, zbog čega su reagovale i Evropska komisija i Savet Evrope. Pasivnost Zaštitnika građana zabeležena je i povodom izručenje od strane Srbije turskog državljanina kurdske etničke pripadnosti Turskoj, uprkos izričitom stavu odgovarajućih tela Ujedinjenih nacija, zbog osnovane sumnje da može doći do zlostavljanja i torture. Odgovarajuće reakcije aktuelnog Zaštitnika građana nije bilo i pored okolnosti da prevencija zlostavljanja i torture spada u jednu od zakonskih nadležnosti Zaštitnika građana u okviru nacionalnog preventivnog mehanizma.
Indikator koji ukazuje na potrebu aktivnog pristupa ombudsmana u ostvarivanju svojih nadležnosti je okolnost da, za razliku od ranijih izveštaja, godišnji izveštaj Zaštitnika građana Narodnoj skupštini za 2018. godinu ne sadrži deo sa koji se odnosi na preporuke ombudsmana koje nisu ispunjene od strane organa javne vlasti, niti se u izveštaju ukazuje na nedostatke u radu Vlade.
Pasivnosti i negativne tendencije u ostvarivanju ustavnih i zakonskih funkcija i nadležnosti Zaštitnika građana podrivaju kredibilitet ombudsmana kao nezavisne institucije i otvaraju pitanje integriteta i kapaciteta ove institucije da delotvorno ostvaruje svoju osnovnu ulogu zaštitnika prava građana, kontrolora organa uprave i drugih struktura izvršne vlasti i garantna zaštite pravosuđa i javnih medija od političkih i drugih nelegitimnih uticaja. Indikator koji ukazuju da je u proteklom periodu zabeležen pad poverenja građana u instituciju ombudsman jeste podatak da je broj pritužbi kojim se građani obraćaju Zaštitniku građana radi zaštite svojih prava značajno opao. Ozbiljnost ove situacije zabeležena je i u izveštaju Evropske komisije: „Kada je reč o podsticanju i sprovođenju ljudskih prava, broj pritužbi građana podnetih Zaštitniku građana smanjen je za 19 odsto: 4.060 pritužbi u 2017. godini, prema 3.282 pritužbe u 2018. godini.“
Tendencija umanjenja efikasnosti i kredibiliteta institucije Zaštitnika građana zabrinjava. Indikatori ukazuju da su ozbiljno oslabljeni organizacioni i stručni kadrovski kapaciteti ove institucije da delotvorno ostvaruje svoje ustavne i zakonske funkcije i nadležnosti. To ima za posledicu potrebu da se otvori i sprovede šira parlamentarna, javna i stručna rasprava o negativnim tendencijama u radu ove institucije sa ciljem iznalaženja konstruktivnih rešenja kojima bi se ojačali organizacioni i stručni kapaciteti i usmerili napori na vraćanju poverenja i unapređenja kredibiliteta institucije Zaštitnika građana kao međunarodno verifikovanog ombudsmana i zaštitnika prava građana u Republici Srbiji.
Autor je redovni profesor Pravnog fakulteta u Beogradu
