Briselski proces – papirni trag dug jedanaest godina

19-012a

Pisati o tzv. Briselskom sporazumu (zapravo nizu dokumenata dogovorenih u Briselu pod okriljem EU – što će se u ovom tekstu dalje nazivati briselski proces) nezahvalno je i na prostoru većem od ovog, a pogotovo je to slučaj u trenutku kada se, dan pred izlaska ovog teksta, dirigovano dižu i spuštaju tenzije upravo u vezi sa pojedinim od tih dokumenata. Većina tih dokumenata su javni i mogu se naći na sajtu Kancelarije za Kosovo i Metohiju Vlade Republike Srbije (KKiM), a kako beogradski tako i prištinski nevladin sektor proizveli su mnogobrojne analize njihove primene, pa mislim da je za ovu priliku korisnije da se napravi jedan malo drugačiji uvid u ovu temu. S jedne strane, nadam se da ću time doprineti boljem razumevanju trenutne situacije (odnosno suštine pomenutih tenzija), dok bih, s druge strane, pokušao da skiciram jedan mogući scenario daljeg razvoja briselskog procesa, uz ogradu da u ovom trenutku verovatno niko na svetu ne zna šta će se i kada dalje dešavati, pa je svako predviđanje zapravo nagađanje.

KRATKA HRONIKA BRISELSKOG PROCESA

foto: tanjug

Početkom jula 2011. godine, nekoliko nedelja pre podizanja barikada na Severnom Kosovu, u Briselu je postignuto nekoliko tzv. tehničkih sporazuma – o matičnim knjigama i slobodi kretanja – a zatim su do kraja mandata tadašnje vlasti u Beogradu postignuti i sporazumi o katastru, carinskim pečatima, uzajamnom priznavanju univerzitetskih diploma, integrisanom upravljanju prelazima i regionalnom predstavljanju.

Od decembra 2012. predstavnici nove (i aktuelne) vlasti u Beogradu su prvo dogovorili dva dokumenta na tragu “tehničkih sporazuma” – o razmeni oficira za vezu i prikupljanju carinskih prihoda. Zatim je u aprilu 2013. potpisan tzv. Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, poznat i kao Briselski sporazum, kojim se pre svega uređuju pitanja koja se tiču tzv. Zajednice srpskih opština (ZSO), policije, pravosuđa i izbora na Severnom Kosovu. Time je predmet briselskog procesa sa tzv. tehničkih pitanja podignut na viši nivo tzv. sveobuhvatne normalizacije, što je termin koji se u istom periodu po prvi put pojavljuje u javnim dokumentima EU vezanim za proces pristupanja Republike Srbije. Posle ovog opšteg “sporazuma”, usledio je niz dokumenata koji uređuju pojedinačna pitanja unutar “sveobuhvatne normalizacije” – ZSO, energetiku, telekomunikacije, zvanične posete, pravosuđe, integraciju civilne zaštite, osiguranje, revitalizaciju mosta u Kosovskoj Mitrovici i međusobno priznanje sertifikata za vozače i automobile. Takođe, dogovoreno je i više dokumenata koji se tiču primene onoga što je prethodno dogovoreno, što često – kao npr. prethodne nedelje – može faktički da preraste u novi dogovor kojim se prethodni zamenjuje.

Pravna sudbina ovih dokumenata u oba pravna sistema (i Beograda i Prištine) bila je vrlo šarolika. U Beogradu su ova dokumenta implementirana isprva tako što je Vlada donosila uredbe u cilju operacionalizacije “tehničkih sporazuma”. Po potpisivanju Briselskog sporazuma, Vlada je umesto uredbi počela da donosi zaključke, a njime se zatim indirektno (i pravno vrlo elegantno) bavila i Narodna skupština, usvajajući odluku previše dugog naziva da bih ga ovde naveo, u čijem obrazloženju je – koliko je meni poznato, prvi i jedini put u pravnom sistemu Beograda – naveden tekst ovog dokumenta. U Prištini je pak ovaj dokument usvajanjem zakona ratifikovan od strane parlamenta kao međunarodni sporazum, uz sve pravne posledice koje to proizvodi. Konačno, dokumentima iz briselskog procesa bavili su se i ustavni sudovi sa obe strane tzv. administrativne linije. U Beogradu je Ustavni sud prvo poništio uredbe donete na osnovu “tehničkih sporazuma”, da bi se u pogledu Briselskog sporazuma, kao i pomenute skupštinske odluke i ponekog zaključka Vlade, proglasio nenadležnim. U Prištini je dokument kojim se reguliše “ZSO” ustavni sud u jednom delu proglasio neustavnim.

TRENUTNI STATUS BRISELSKOG PROCESA

Za praćenje primene dogovora postignutih u okviru briselskog procesa važi isto što i za same dogovore – pored redovnih izveštaja na sajtu KKiM (koji su iz nekog razloga prestali da se objavljuju 2020. godine), postoje i analize nevladinog sektora. Pored toga, i po fokusu javnosti se vrlo lako može prepoznati šta nije primenjeno. Zbog toga, iz istih razloga kao u uvodu, ovde će fokus biti na – po mom sudu – suštinskim pitanjima vezanim za primenu ili njeno odsustvo.

Okvirno, većina “tehničkih sporazuma” se primenjuje, s izuzetkom onog o katastru koji se u potpunosti ne primenjuje, odnosno ne poštuje, i to obostrano. Pored toga, postoje problemi u primeni pojedinih “sporazuma”, gde posebno treba izdvojiti onaj o priznavanju diploma. Konačno, “tehnički sporazumi” koji se tiču regionalnog predstavljanja i slobode kretanja su u poslednje vreme ustupili mesto novim dokumentima koji se bave istim predmetima, poput tzv. Vašingtonskog sporazuma ili dogovora od prethodne nedelje.

Što se tiče grupe dokumenata koja je dogovorena posle “Briselskog sporazuma”, tu je stanje slično. Postoje dokumenti koji se primenjuju, kao što je onaj o telekomunikacijama, i to sa manje ili više komplikacija, gde posebno treba pomenuti dokumente, odnosno delove Briselskog sporazuma o pravosuđu ili policiji. Postoje i oni koji se u potpunosti ne primenjuju, što važi za deo Briselskog sporazuma koji se tiče ZSO, kao i za poseban dokument o ZSO. Konačno, u poslednje vreme je kroz tzv. mapu puta iznova dogovorena primena dokumenta o energetici, čime se on donekle i menja – a treba napomenuti i da se posle kratkog perioda primene, sama mapa puta sada ne primenjuje u njome predviđenim rokovima.

foto: fonet

Šire posmatrano, primenom većine ovih dokumenata se postepeno zaokružuje suverenitet Prištine, pre svega na Severnom Kosovu. Od dve grane beogradske vlasti, jedna (sudska) je u potpunosti rasformirana, dok je sa drugom (izvršnom) to slučaj u onom delu koji se tiče oružanih ili sličnih formacija (policija i civilna zaštita). Formirane su opštine u prištinskom sistemu, koje preuzimaju dobar deo nadležnosti njihovih parnjaka u beogradskom sistemu. Zatim, postepeno su se povlačila ili se povlače državna preduzeća koja su poslovala u beogradskom pravnom sistemu – počevši od oblasti telekomunikacija, pa preko energetike – da bi ih zamenila preduzeća registrovana i licencirana u prištinskom pravnom sistemu. Priština nastoji da kompletira svoj sistem javnih registara, poput matičnih knjiga i katastra, koji bi onda u potpunosti zamenio beogradski sistem, te da potpuno stavi van snage beogradska dokumenta koja se tiču KiM, poput automobilskih tablica. Slično je važilo i za lične karte, s tom da se čini da je dogovorom od prošle nedelje tu došlo do određenih iznenađenja odnosno odstupanja od ovog nastojanja – ali za potvrdu toga moramo sačekati tekst dogovora, kog za sad nema (a moguće je da ga neće ni biti, jer iz pojedinih izjava deluje da se radi o usmenom, “džentlmenskom sporazumu”).

Iz ugla suvereniteta Beograda, na KiM su posle ovoga ostale opštine (u kojima odavno nisu održani lokalni izbori, pa njima upravljaju privremeni organi) sa faktički umanjenim nadležnostima, upravni okruzi, zdravstvo, školstvo i socijalne službe, kao i poneko preduzeće, organ uprave, agencija itd. Dokumenta koja se tiču KiM još uvek važe, ali je veliko pitanje do kada će to biti slučaj (a treba napomenuti i da je njihova upotrebna vrednost van KiM skoro nikakva – posebno pasoša koja izdaje Koordinaciona uprava MUP Srbije). Izvršena je integracija u prištinski sistem tamo gde je suverenitet Beograda napušten, pa je u tim oblastima veza sa Beogradom ostala isključivo politička i/ili finansijska, a institucionalna veza sa Beogradom – planirana kroz ZSO – nikada nije zaživela. Kad su u pitanju preduzeća, ta veza funkcioniše kroz vlasništvo i upravljanje, ali je pitanje da li je pretpostavljeni isti ili viši nivo kvaliteta njihovih usluga dovoljna kompenzacija za određena uslovljavanja (npr. neophodnost posedovanja prištinske lične karte da bi se te usluge koristile itd.).

ZAKLJUČAK I NAGAĐANJE

Briselski proces je, kako se može videti, imao za rezultat mnogo papira koji se ređaju na, slobodno se može reći, birokratski aljkav način. Tražiti u tom ređanju nekakav red nema previše smisla za pravnika, jer je taj red uslovljen (geo)političkim trenutkom i raspodelom moći kako u Beogradu i Prištini, tako i u Briselu i evropskim prestonicama, a u poslednje vreme i u Vašingtonu. Nije opšte mesto reći da se zbog toga od drveća ne vidi šuma, odnosno da njegova suština izmiče zbog same količine dokumenata, fokusa javnosti na pojedine detalje bez previše njihovog razumevanja, kao i opšte sklonosti da se o dokumentima priča a da ih prethodno niko nije temeljno pročitao. U tom smislu, želeo bih da budem jasan – suština jeste postepeno uklanjanje formalnog prisustva Beograda pre svega sa Severnog Kosova, za koje još uvek ne postoji adekvatna institucionalna zamena, a pitanje je i da li ZSO, kakva god bude bila, može to uopšte i predstavljati. Takođe, način na koji se dogovori postižu je takav da se, čini se, često ne razmišlja o implementaciji, što za posledicu često ima prepuštanje potpunom voluntarizmu Prištine, koji najviše pogađa (sve) Srbe na KiM, pogotovo kada su u Prištini na vlasti do te mere otvoreno antisrpski nastrojeni ljudi, da se uzdržavaju da u svojim javnim nastupima izgovore reč “Srbin” ili “srpski”.

Imajući u vidu ovakvu prirodu briselskog procesa, slobodan sam da predvidim, uz sve ograde da je ovo ipak samo nagađanje, da će na kratak rok doći do sledećeg – pošto je sloboda kretanja već “rešena” protekle nedelje, fokus će biti na “rešavanju” pitanja tablica, kao i na tome da se otkoči formiranje ZSO. Ukoliko Priština pokaže dobru volju da ipak formira nekakvu ZSO, Beograd će pokazati dobru volju da izađe u susret zahtevima Prištine oko tablica, slično postupanju oko ličnih karata, a trenutni prelazni period će se srazmerno tome produžavati. Za ZSO se može potpisati opet nekakva mapa puta, kojom će se izbeći problematizacija prethodnih dokumenata od strane prištinskog ustavnog suda time što će se ponuditi neka nova rešenja i modeli, dok je za tablice, po uzoru na lične karte, moguće da će se opet raditi o nekakvom usmenom, “džentlmenskom sporazumu”. Primena mape puta za energetiku će zavisiti od aktuelne energetske situacije na KiM, i tu bih već prestao da nagađam, budući da je to veoma nezahvalna oblast za tako nešto u ovom trenutku, i to globalno. U svakom slučaju, verujem da se na dan izlaska ovog broja “Vremena” na Severnom Kosovu neće desiti skoro ništa što se tamo inače ne dešava, ali da će tenzije biti uzajamno podgrevane sve dok se ne postigne dogovor o ZSO.

Na duži rok, mislim da je jasno da se sve strane – svaka svojim tempom – kreću ka nekakvom “sveobuhvatnom sporazumu o normalizaciji”, čiju sadržinu može pretpostaviti svako ko je imao prilike da pretraži pojam normalizacije u UN zbirci međunarodnih sporazuma (engl. UN Treaty Collection). Jasno je i da je trenutni vremenski horizont koji za to koriste “fasilitatori”, pre svega EU, dve godine, kako se nedavno moglo čuti iz usta jednog od predstavnika iz EU. Neizvesno je, međutim, kako će u svemu tome proći Srbi na KiM, koji i inače nose najveći teret briselskog procesa, i to kako oni na Severnom Kosovu, koji su poslednjih meseci u fokusu javnosti, tako i oni južno od Kosovske Mitrovice, koji se i pre 2011. godine suočavaju sa dobrim delom onoga što se od tada nameće njihovim sunarodnicima na Severnom Kosovu.