Evropska povelja o lokalnoj samoupravi

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi prvi je multilateralni pravni instrument koji definiše i štiti principe lokalne autonomije inkorporisane u koncept savremene pluralističke demokratije, koji Savet Evrope već decenijama razvija i promoviše u cilju očuvanja zajedničkih vrednosti kao platforme ujedinjenja evropskih država. Ona je samo kulminacija mnogobrojnih inicijativa koje su joj prethodile, kao što je na primer Deklaracija o lokalnoj autonomiji, čije je usvajanje 1968. predložila tadašnja Konferencija lokalnih i regionalnih vlasti(1), ili Rezolucija br. 126 iz 1981, kojom je predviđen prvi nacrt međunarodno obavezujućeg dokumenta, da bi je Komitet ministara Saveta Evrope, posle mnogobrojnih konsultacija i diskusija, usvojio juna 1985.

Povelja nema pretenzija da nametne model lokalne samouprave koji bi se primenjivao na sve države članice, bez obzira na međusobne krupne političke i ekonomske različitosti, pa prema tome ni da detaljno reguliše njenu strukturu i ovlašćenja. Njen cilj je da izgradi standarde u uspostavljanju, funkcionisanju, procenjivanju i zaštiti onoga nivoa vlasti koji je najbliži građanima i tako obezbedi efektivno učešće članova konkretne lokalne zajednice u odlučivanju o onome što se tiče njihovog svakodnevnog života.

Povelja obavezuje ugovorne strane (države) da primene osnovna pravila koja garantuju političku, administrativnu i finansijsku nezavisnost lokalnih vlasti. Zato je ona, na neki način, demonstracija političke volje i spremnosti da se fundamentalne vrednosti demokratske političke kulture i neprikosnovenosti ljudskih prava obezbede na svim nivoima političko-teritorijalnog upravljanja. Drugim rečima, Povelja otelotvoruje ubeđenje da je stepen samouprave koje uživaju lokalne vlasti odraz demokratičnosti jednog društva u celini.

Povelja se sastoji iz tri dela. Prvi deo sadrži materijalne odredbe koje ustanovljavaju principe lokalne samouprave. One pre svega utvrđuju potrebu ustavno-pravnog i zakonodavnog utemeljenja lokalne samouprave, te definišu koncept i načela koja regulišu prirodu i domet ovlašćenja lokalnih vlasti. Lokalna samouprava tako se definiše kao pravo i sposobnost lokalnih vlasti da u granicama zakona regulišu i upravljaju suštinskim delom javnih poslova u okviru sopstvenih ovlašćenja, a u skladu s interesima lokalnog stanovništva. Očito je da namera autora nije bila da preciznije utvrdi poslove lokalne vlasti zbog činjenice da javni poslovi u celini mogu imati lokalne ali i šire nacionalne implikacije, čije se obavljanje poverava različitim nivoima političkog odlučivanja, zavisno od zemlje. Takođe je jasno da se nisu želela da uvode ograničenja koja bi na bilo koji način mogla marginalizovati lokalnu vlast.

Pravo na samoupravu ostvaruje se preko demokratski konsitutisanih institucija vlasti – skupštine ili veća koje čine izabrani odbornici, što ne isključuje i druge načine neposrednog učešća građana u donošenju odluka predviđnim statutom.

Ovlašćenja lokalne samouprave isključiva su i potpuna,(2) utvrđena ustavom i zakonom, i podrazumevaju pravo delegiranja dodatnih ovlašćenja lokalnoj samoupravi od strane centralnih i regionalnih institucija vlasti. U slučaju prenesenih – delegiranih ovlašćenja lokalna samouprava ima diskreciono pravo da ih iskoristi shodno okolnostima date zajednice, koja ipak podleže izvesnoj kontroli, o čemu će još biti reči. Posebno je važno pomenuti princip subsidijarnosti, koji se garantuje u stavu 3 člana 4, konstatacijom da se javna ovlašćenja pripisuju uglavnom onim nivoima vlasti koji su najbliži građanima, dok je prenošenje nadležnosti na više nivoe opravdano samo kada to zahtevaju principi efikasnosti i ekonomičnosti.

U ovom delu se predviđa i autonomija lokalnih vlasti u pogledu organizovanja svoje administrativne strukture prema potrebama zajednice, odnosno efikasnog upravljanja, i adekvatna mogućnost angažovanja kompetetnih kadrova uz obezbeđivanje njihovog kontinuiranog usavršavanja i napredovanja. Takođe se navode uslovi pod kojima lokalni odbornici obavljaju svoje funkcije. Tako se članom 7 predviđa njihova nezavisnost, odgovarajuća finansijska nadoknada za rad i onemogućavanje njihove diskvalifikacije (opoziva) van slučajeva predviđenh statutom opštine. Posebno je važan član koji reguliše nadziranje rada lokalne samouprave, koje, međutim, ne obuhvata i slučajeve privatnih tužbi protiv lokalne samouprave ili aktivnosti ombudsmana u ovom domenu. Funkcionisanje lokalne samouprave podleže isključivo nadzoru zakonitosti rada, odnosno saglasnosti njenih odluka s odredbama ustava i zakona, pod propisanim uslovima i proceduri. Izuzetno, u slučaju prenetih – delegiranih ovlašćenja, nadležni viši organ vlasti koji je preneo takva ovlašćenja na lokalni nivo može da nadzire celishodnost rada lokalne samouprave.

Lokalna samouprava mora imati sopstvene izvore finansiranja, adekvatne njenim ovlašćenjima, što između ostalog podrazumeva i pravo na ubiranje bar dela prihoda od lokalnih poreza i taksi. Predviđena je zatim mogućnost uzimanja zajmova i pristup tržištu kapitala shodno odredbama zakona, ali i dobijanje pomoći(3) kojom se, koliko je to moguće, ne bi smela uslovljavati svrha njihovog korišćenja. Sistem finansijske solidarnosti regulisan je istom grupom odredbi, koje služe zaštiti opština u posebno teškom materijalnom položaju.

U preostalim odredbama ovog dela ustanovljava se pravo lokalne samouprave na udruživanje sa drugim lokalnim samoupravama kao i na učlanjenje u odgovarajuće međunarodne asocijacije.

Lokalna samouprava ima pravo da se obrati nadležnom sudu radi zaštite svojih prava i principa lokalne autonomije u skladu s ustavom i nacionalnim zakonodavstvom.

Drugi deo Povelje sadrži takozvane mešovite odredbe kojima se reguliše domet obavezivanja svake države ugovornice, pomenutim odredbama povelje. Saglasno nameri da se uspostavi realna ravnoteža između zaštite osnovnih principa i fleksibilnosti koja je neophodna radi uzimanja u obzir pravnih i institucionalnih osobenosti različitih država članica, omogućeno im je da određene odredbe sadržane Poveljom ne prihvate kao obavezujuće, naravno pod uslovima i u oblastima koje su precizirane Poveljom.(4) Osim toga države imaju pravo da izuzmu neke od institucija lokalnih vlasti od njene primene. U svakom od ova dva slučaja predviđena je procedura obaveštavanja nadležnih instanci Saveta Evrope. Povelja ne predviđa institucionalizovani sistem kontrole njene primene u svakoj od članica, osim što se predviđa njihova obaveza da pruže relevantne informacije o zakonodavstvu i merama koje su primenile u cilju usaglašavanja sa principima Povelje. U okviru Saveta Evrope deluje Kongres lokalnih i regionalnih vlasti koji ima direktan pristup Komitetu ministara i efikasno politički nadzire usaglašavanje ugovornica sa zahtevima Povelje.

Treći deo Povelje zadrži završne odredbe koje su karakteristične i za ostale konvencije Saveta Evrope a koje regulišu postupak potpisivanja, ratifikacije i stupanja na snagu Povelje u državama članicama.