Ustavno ošljarenje

Ustavna debata traje u stručnoj javnosti Srbije već čitavu deceniju. Postoji mnogo projekata. Postoji i negativno iskustvo s vanustavnim stanjem, deformacijama ustavom nezaustavljene vlasti, divljanjem moći, bujanjem samovolje. Postoji nagomilano iskustvo o tome kako oslobodioci višim ciljem lako popločavaju „put za Dedinje“, zna se da vlast i mast kvare i solunce i prvoborce. Prošli smo i traumu urušavanja države i imali iskustvo s različitim njenim „spasiocima“.

Pa ipak, i posle svega, ovde ustav ostaje u zapećku.

Eto, prošle nedelje u senci raznih euforičnih događaja ostalo je skoro potpuno nezapaženo da je lako, kratkim saopštenjem, prekršeno važno obećanje zakonodavca. U trenutku kada je trebalo da pred javnost iznese nacrt novog ustava, a to je padalo 19. juna, Ustavna komisija odredila je novi rok do kraja godine kada bi trebalo da bude gotov konačan tekst ustava Srbije.

LAKA OBEĆANjA: Naime, na osnovu Zakona o načinu i postupku promene Ustava Srbije, koji je usvojen 11. aprila, Ustavna komisija je trebalo da u roku od 60 dana od stupanja na snagu tog zakona izradi nacrt ustava. Javna rasprava je potom trebalo da traje 45 dana, a imala bi još 15 dana po njenom okončanju da utvrdi konačan tekst predloga koji usvaja Skupština i potvrđuju građani na referendumu. To znači da je formiranje Komisije pratila odluka da Ustav bude usvojen do 4. avgusta.

Taj rok proizlazio je i iz obaveze da se ustavi država članica usaglase s Ustavnom poveljom državne zajednice u roku od šest meseci.

Izrada novog ustava poslužila je kao izgovor i za produženje mandata vršioca dužnosti predsednice Republike, koja je obećala da će po donošenju ustava raspisati nove izbore za predsednika Republike, a ako ustav ne bude donet, da će izbore raspisati u septembru. Sada to obećanje niko ne pominje. Predsednik Ustavnog suda ukazao je na političku i pravnu neodrživost ovako produženog mandata šefa države. Ustavni sud bi mogao o tom pitanju i da se zvanično izjasni, ali vladajuća većina se nije proslavila težnjom da poštuje ovaj sud (na šta ukazuje činjenica da se nastavlja ignorisanje njegove odluke o poslaničkim mandatima).

VODA JE MOKRA: Na sedmoj sednici Ustavne komisije, održanoj 20. juna, raspravljano je o pitanjima koja su na sednici Potkomisije za osnovna pitanja i koordinaciju 19. juna definisana kao sporna. Ona se tiču nosioca suvereniteta, definicije države, odnosa prema Ustavnoj povelji, strukturi parlamenta, načinu izbora i ovlašćenja predsednika Republike, decentralizacije i državnih simbola.

Većina članova Potkomisije složila se da Srbija bude parlamentarna republika čija je teritorija neotuđiva i nepovrediva a da se područja teritorijalnih jedinica uređuju zakonom. Bilo je i saglasnosti o načelima koja se odnose na vladavinu prava, podelu vlasti, posebnu zaštitu nacionalnih manjina i etničkih grupa, zaštitu državljana koji žive u inostranstvu i odvojenost crkve od države.

Kad se sve sabere, vidi se da zapravo još ne postoji dovoljna saglasnost o ključnim pitanjima političkog sistema. Tamo gde i ima saglasnosti (teritorijalna celovitost) ne postoji potpuna izvesnost da ta pretenzija ustavotvorca može biti realizovana, s obzirom na to da status Kosova ne zavisi od domaćeg ustavotvorca, već u velikoj meri od međunarodnih faktora. Tamo gde ima sporova (teritorijalna organizacija) stvar se gura pod tepih. Sam položaj Srbije u odnosu na državnu zajednicu ostaje nedefinisan s obzirom na trogodišnji rok posle koga može uslediti crnogorski, a po nekim akterima (DHSS, G17 plus) možda i srpski referendum. Saglasnost o načelima vladavine prava u sadašnjoj poplavi političkog voluntarizma može zvučati samo deklarativno, a načelo podele vlasti na zakonodavnu, sudsku i izvršnu ustavotvorna većina trenutno krši.

Vest o produženju roka za izradu ustava došla je i iz vlade, uz propagandnu napomenu da bi referendum trebalo organizovati na Sretenje, što bi istaklo ustavotvoračku tradiciju itd. Pre toga ministar pravde i predsednik Ustavne komisije Vladan Batić tražio je da Predsedništvo DOS-a preseče dileme oko ustavnog koncepta, u suprotnom je zapretio da će podneti ostavku na mesto predsednika, jer ne želi da se nastavi besplodno nadmudrivanje u Ustavnoj komisiji. Kriza u radu te komisije zapretila je i kada su se članovi DSS-a nakratko bili povukli iz nje zbog hapšenja zatvorskog čuvara Slavomira Banđura.

KNjIGE KAŽU: Dosadašnji rezultat rada Ustavne komisije očito je veoma mršav i obeshrabrujući. U vreme kad je trebalo da daju gotov tekst, oni ostaju zapetljani u bezvoljnoj raspravi. Treba potsetiti da oni nisu morali da počnu od golog papira. Imali su pred sobom desetogodišnju ustavnu debatu u stručnim krugovima.

Marijana Pajvančić, profesor novosadskog Pravnog fakulteta, analizirala je prošle zime tekstove četiri ustavna koncepta, tu analizu objavila („Prizma“) i prezentovala na naučnim skupovima, našavši u njima ohrabrujuću količinu sličnosti. To su razrađeni inspirativni modeli: Ustavna rešenja za Srbiju grupe autora okupljenih oko Beogradskog centra za ljudska prava; Ustav Kraljevine Srbije iskusnog profesora ustavnog prava dr Pavla Nikolića; Osnovna načela za novi ustav Demokratske stranke Srbije i Projekat Ustava Republike Srbije grupe autora okupljenih u Forumu iuris. Uz te projekte, celovit projekat i riznicu rešenja predstavlja i Ustav regionalne države našeg uvaženog konstitucionaliste akademika Miodraga Jovičića, Principi ustavne deklaracije grupe autora okupljenih oko Foruma za etničke odnose, projekat Ustavnopravni okvir decentralizacije Srbije i autonomije Vojvodine, grupe autora koje je okupio Centar za regionalizam. U novije vreme, u maju, Centar za liberalno-demokratske studije objavio je studiju „Regionalizacija Srbije“ koju su uradili Zorica Radović, Aleksandar Simić, Boško Mijatović i Zoran Vacić. U toku ustavne rasprave Demokratska stranka je nagovestila da je pristupila izradi vlastitog predloga ustava, a u ustavnu materiju spada svakako i inicijativa DHSS-a za samostalnu Srbiju, a sigurno i državni projekat G17 plus.

(NE)SPORNI REGIONI: Istražujući sličnosti i razlike u ustavnim projektima, profesorka Marijana Pajvančić je uočila da saglasnost postoji kod korpusa ljudskih prava, kod liste pojedinačnih prava zasnovane na međunarodnim standardima, kod legitimacijskih temelja: vladavina prava, socijalna država, poštovanje i garantovanje ljudskih i manjinskih prava, politički pluralizam, sekularna država, tržišna privreda, i – decentralizovana država.

Autori svih ustavnih projekata saglasni su i u tome da načelo decentralizacije i pravo građana na decentralizovanu državu predstavlja jedan od osnovnih principa na kojima počiva zajednica. Kada, međutim, bliže definišu ovo načelo, među autorima projekata postoje značajne razlike koje postaju jasnije pri analizi delova ustava koji se odnose na teritorijalnu organizaciju.

U jednom projektu ovo pravo se garantuje, ali se u osnovnim načelima ne određuje bliže sadržaj ovog prava; u drugom se navode samo najvažniji elementi sadržaja prava (pravo na demokratsku i decentralizovanu državu zasnovanu na načelima regionalizma, razvijene lokalne samouprave i solidarnosti). Treći pravo na regionalnu autonomiju i lokalnu samoupravu vide kao pravo kojim je državna vlast ograničena, četvrti projekat veoma detaljno određuje sadržaj prava na decentralizaciju, samoupravu, sopstvenu imovinu i sopstvene izvore prihoda, i čvrsto ga garantuje.

Sporovi su vođeni oko toga da li regionalni model treba da bude simetričan ili asimetričan.

Naravno, neka od tih pitanja su predmet polemike i moraju biti razrešena na osnovu preovlađujući široke političke saglasnosti o pravilima igre sa što manje demagogije.

HOĆE ILI NEĆE: Da li je vladajuća elita, međutim, sposobna da donese taj bazični dokument ili se s njim samo igra? Nova vlast je imala šansu da na osnovu velike narodne saglasnosti postavi nov državni temelj, ali to nije uradila i zapetljala se u sukobe, kalkulacije, manevre i opsene.

Dobro, bilo je i krupnih dilema.

Jedno od pitanja ticalo se toga da li je bolje da ustav bude tvrd ili mek, to jest mora li ustav biti promenjen u skladu sa pravilima važećeg ustava Republike. Drugo je bilo pitanje reprezentativnosti, ko će učestvovati u ustavnoj promeni. Bilo je predloga da se raspisivanjem izbora za ustavotvornu skupštinu napravi diskontinuitet sa sadašnjim ustavom. Bilo je predloga da se posle oktobarske promene 2000. novoizabrana skupština proglasi ustavotvornom i u tim momentima iskoristi opštenarodnu saglasnost za promenu jednog tvrdog ustava.

Ta prilika je propuštena i sadašnja skupštinska većina – umanjena rascepom u DOS-u i smanjenog stepena reprezentativnosti zbog poigravanja s mandatima – odlučila se za ustavnu promenu u najgorem trenutku, u toku vanrednog stanja, dakle u trenutku kada su bila ograničena mnoga ustavna prava. Predlog zakona o načinu i postupku promene Ustava Srbije pratila je i odluka većine da na predlog ne može biti amandmana, čime je bilo ukinuto pravo poslanika na podnošenje amandmana. Časopis „Prizma“ u tom kontekstu citirao je stenografske beleške Narodne skupštine od 18. jula 1997, kada su pripadnici sadašnje većine, a ondašnji opozicionari odluku socijalističko-radikalske većine da ograniči broj amandmana koji se mogu podneti na predlog zakona o izbornim jedinicama nazivali sumrakom parlamentarizma u Srbiji. „Racionalizacija“ se pravda potrebom da se što pre donese nov ustav! Uštedeli su dva dana rasprave, sad rasipaju šest meseci.

Tada je usvojena i nova klauzula o promeni Ustava tako što je izvedena „mala promena Ustava“ (Hiber), to jest smanjena je potrebna većina za izglasavanje ustava u Skupštini – ranije je zahtevana dvotrećinska, a sada se predviđa prosta skupštinska većina. Referendum, kao narodna potvrda Ustavne volje, zadržan je, ali je broj potrebnih glasača smanjen sa većine upisanih birača na većinu izašlih na biralište pod uslovom da glasa više od polovine.

Pre prelaska na brojanje mora se utvrditi da li ovde postoji uverenost da je ustav važan.

Kako piše profesorka Pajvančić, među autorima ustavnih projekata postoji saglasnost da je načelo vladavine prava jedan od osnovnih legitimacijskih principa zajednice. Da li se naša politička elita ponaša kao rob ili kao gospodar zakona. Da li su zakoni ono što ih ograničava ili u novim posudama drže vino starih navika po kojima je zakon nešto za neprijatelje, a ustav otirač koji gazi svako ko stigne… U tom „mentalitetu“, čini se, leži i najdublji uzrok tog ustavnog ošljarenja.