Unutrašnji poslovi

Ako je radikalna reforma već preko potrebna – a u slučaju MUP-a Srbije jeste – onda je najbolje početi od početka, od vizije. Septembra 2001. Ministarstvo unutrašnjih poslova Srbije formiralo je Savetodavno telo (u saradnji s Danskim centrom za ljudska prava i Ligom eksperata) sa zadatkom da pripremi i formuliše viziju, idealni mandat i vrednosti MUP-a. Nacrt tih rešenja pojavio se ovih dana, kao i prednacrti novih zakona o unutrašnjim poslovima; o agenciji ili direkciji za bezbednost; i o dosijeima političke policije od 1945. do danas. Sve je to sada tema rada deset radnih grupa sastavljenih od stručnjaka iz MUP-a, ali i drugih eksperata koji će sačiniti konačnu verziju dokumenta i predložiti strategiju za prve tri godine, ali i dugoročnu strategiju unutrašnjih poslova i bezbednosti. Sve je to, naravno, trebalo započeti mnogo ranije; pitanje je da li se i moglo, ali to je druga priča.

JAVNA BEZBEDNOST: Opisivati stanje zatečeno u MUP-u nije potrebno: to stanje je poznato. Recimo samo to da se kao glavni problemi ističu: sprega s organizovanim kriminalom pojedinaca iz državnog vrha i vrha policije; uključivanje državnih organa u ilegalni promet; politizacija vrha MUP-a; nepostojanje efikasne kontrole; zastarelo zakonodavstvo; centralizacija, militarizacija i izolovanost MUP-a; tim redom. Kao budući idealni mandat navode se: bezbednost pojedinca, vladavina prava i poštovanje ljudskih prava garantovanih Ustavom; profesionalizam; borba protiv organizovanog kriminala u saradnji s inostranstvom. Poslovi državne bezbednosti i obaveštajnog rada treba da budu izmešteni iz MUP-a u poseban organ Vlade Srbije (o tome kasnije). Ono što je opisano kao „idealni mandat“ MUP-a obuhvatalo bi: policijske poslove, bezbednost granica i migracije; vanredne situacije; upravne poslove; kontrolu i nadzor rada MUP-a; i obezbeđivanje ličnosti i objekata „od vitalnog interesa za očuvanje ustavnog poretka“. Ono što je opisano kao „vrednosti“ znači: poštovanje i zaštitu ljudskih prava i ljudskog dostojanstva; poštovanje Ustava, zakona i međunarodnih ugovora itd.; profesionalizam, nepristrasnost, poštovanje običajnih, verskih i kulturnih osobenosti pojedinih etničkih i drugih grupa, kao i specifičnosti lokalnih zajednica; predstavljenost etničke i polne strukture; minimalnu i zakonitu upotrebu prinude; saradnju s građanima, njihovim udruženjima itd.; javnost rada; odgovornost; „puno uvažavanje stavova organa demokratskog civilnog nadzora“ (e, sad: uvažavanje je jedno, a izvršavanje naloga je drugo…); efikasna unutrašnja kontrola; međunarodna saradnja; primena modernih etičkih kodeksa policije. Kao osnova sistema bezbednosti u svakodnevnom smislu reči obnavlja se institucija pozornika tj. sektorskog radnika policije.

Prednacrt novog zakona o unutrašnjim poslovima odražava prilično uspešno ove osnovne vrednosti i ciljeve i najvećim delom je nesporan – kao i oni. Ono što bi moglo biti sporno i zbog čega se očekuju određene razlike u mišljenjima, trenja, ali i sukobi, odnosi se na dve grupe pitanja: jedna se tiče unutrašnje organizacije državne uprave i uloge MUP-a u njoj i na očekivane sporove oko dubine nadzora i kontrole nad Ministarstvom i njegovim radom i buõetom; druga se tiče najbolnijeg segmenta – državne bezbednosti, njenih nadležnosti i ovlašćenja, njene uloge i kontrole nad njom i njenim arhivama.

Tokom rada savetodavne grupe ostalo je nekoliko neusaglašenih pitanja (glavna pitanja su usaglašena). Neusaglašena pitanja tiču se jednim svojim delom ovih najnovijih promena statusa zajedničke države: uloge saveznog MUP-a, koji prestaje da postoji, i preuzimanja njegovih poslova; čuvanja državne granice što je iz nadležnosti Vojske prešlo u nadležnost SMUP-a. Drugi deo neusaglašenih pitanja odnosi se, pre svega, na inicijativu da u nadležnost MUP-a pređu i izvesni poslovi Republike u oblasti državne uprave i lokalne samouprave, koji bi onda bili decentralizovani u okviru planirane decentralizacije MUP-a; rešenje se čini kao racionalno, mada se mogu očekivati i primedbe zasnovane na zdravoj rezervi koju sam pomen policije izaziva u nas. Za decentralizaciju samog MUP-a razmatraju se četiri varijante; sada bi bilo suvišno izlagati ih sve, ali se svode na ideju – koju favorizuje MUP – da resor policije ostane centralizovan (uz obavezu da se poštuje stav lokalne vlasti pri imenovanju starešina organa, što je novost u odnosu na dosadašnji zakon), a da lokalne vlasti (pokrajine, regioni, gradovi, opštine) preuzmu određene nadležnosti iz oblasti unutrašnjih poslova, kao i sredstva namenjena za finansiranje tih nadležnosti. U tom slučaju bi lokalne vlasti sklapale ugovor s MUP-om o obavljanju tih poslova u njihovo ime i za njihov račun. Jedna slična varijanta predviđa prebacivanje upravnih i vatrogasnih poslova na organe lokalne samouprave. No, to je manji problem. Sastavljači ovih dokumenata smatraju da je pitanje kontrole MUP-a od strane izvršne vlasti već rešeno stvaranjem Saveta za državnu bezbednost Vlade Srbije, što bi se moglo pokazati kao donekle brzoplet zaključak; taj je savet osnovan nadvoje-natroje iz razloga dnevno-političkih i na njegov sastav već ima primedaba iz koalicije DOS-a. Sudska kontrola zadiranja u tajnost komunikacija i privatnost građana precizirana je u prednacrtima Zakona o unutrašnjim poslovima, o državnoj bezbednosti itd. Sastavljači dokumenta smatraju da bi parlamentarna kontrola policije i tajne službe bila bolja ako bi se postojeći Odbor za odbranu i bezbednost Narodne skupštine razdvojio na dva odbora: jedan za odbranu i unutrašnje poslove, a drugi za službe bezbednosti. I dalje, međutim, ostaje otvoreno pitanje ovlašćenja takvih odbora, njihovog sastava i pre svega – dubine njihovog zadiranja u detalje rada tajnih službi, vojske i policije, a naročito u analizu svrsishodnosti trošenja novca poreskih obveznika u te svrhe, što je i najosetljiviji deo priče. Sastavljači dokumenta na kraju posebno ističu potrebu za jasnim zakonskim rešenjima i pravilima službe, čime bi se policija oslobodila ideoloških, političkih i korupcionaških uticaja. Insistira se na punoj samostalnosti ovlašćenog radnika policije da sam po svojoj stručnosti i savesti donosi odluke i za njih odgovara po zakonu i pravilima službe, bez ičijeg mešanja. „Zato je bitno da se doslovno poštuje osećanje i obaveza da nijedan član Vlade neće iskoristiti svoj položaj i uticaj za intervencije u medijima, pravosuđu i policiji“, kaže se na kraju. Nedostaje, nažalost, rešenje važnog problema sindikalnog organizovanja policajaca: ne pominje se uopšte, što je propust, jer će se u budućnosti ta stvar svakako rešavati putem kolektivnih ugovora različitih sindikata svih radnika državne uprave s Vladom; to je jednostavno neizbežno, spada u međunarodne obaveze i bolje je o tome misliti odmah.

DRŽAVNA BEZBEDNOST: E, sad dolazimo na najosetljiviji deo: na pitanje reforme Državne bezbednosti. Pitanje je teško iz dva razloga: kao prvo, prvi put posle 13. maja 1944. neko ko nije Josip Broz Tito ili Slobodan Milošević usudio se da preispituje ulogu, položaj i ovlašćenja Državne bezbednosti koja na tako nešto nikako nije bila navikla (režimi su prolazili, a Služba je ostajala); kao drugo, ovaj pokušaj reforme nalazi Službu debelo iskompromitovanu bezakonjem, kriminalom i zločinima, u meri koja dovodi u osnovanu sumnju legitimnost njenog pukog postojanja. Drugim rečima, ostaje dilema: da li se više isplati popravljati staro ili ga rasterati, pa praviti novo iz početka. Sastavljači ovih dokumenata i prednacrta novog zakonodavstva iz oblasti državne bezbednosti očigledno su se odlučili da prepakuju staro i za to sigurno imaju svoje razloge. Važno je da su ti razlozi zasnovani na uverenju da se barem deo postojećeg osoblja može smatrati čistim, sposobnim i voljnim da ubuduće svoj posao radi kako treba, a ne na strahu od Udbe, na fascinaciji Udbom ili – daleko bilo – na nekim postignutim pogodbama s bivšim (i sadašnjim) čelnim ljudima Službe. Bilo kako bilo, pojavila su se dva alternativna prednacrta novog zakona: o „bezbednosno-informativnoj“ Direkciji (predlagač: sadašnji DB MUP-a Srbije) i o istoj takvoj Agenciji Republike Srbije (predlagač: Republički sekretarijat za zakonodavstvo). Termin „informativna“ ovde je sasvim pogrešan: reč je, kako se vidi iz teksta prednacrta, o obaveštajnom, a ne informativnom poslu, dakle o sakupljanju, a ne širenju informacija – što nikako nije isto. Suštinska razlika – sa unutrašnje tačke gledišta – jeste u tome što po duhu prednacrta jedan predlagač (DB MUP Srbije) teži da svojoj Direkciji dâ i operativna ovlašćenja policije (hapšenje itd.), dok drugi, Vlada Srbije kroz Republički sekretarijat za zakonodavstvo, više drži do britanskog principa: Agencija radi svoje, a kad dođe do hapšenja, oslanja se na policiju, kao MI-5 na Posebni ogranak Skotland jarda.

Tu je odmah, na samom početku, došlo do jedne veoma važne nedorečenosti – o teritorijalnoj nadležnosti. Predlog Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo (Agencija) ne pominje teritorijalnu nadležnost uopšte, pa se iz duha celog prednacrta dade zaključiti kako bi Agencija bila ograničena na teritoriju Republike; štaviše, na jednom mestu se pominje „ugrožavanje bezbednosti u zemlji„. Predlog DB-a (Direkcija) kao jedan od poslova buduće službe izričito pominje i „prikupljanje informacija o namerama, planovima, događanjima i o drugim aktivnostima u inostranstvu koji imaju značaj za bezbednost i razvoj Republike Srbije“ (oba kurziva su naša). Očito je došlo do zabune u shvatanju samog pojma obaveštajnog rada: naime, on može biti usmeren prema inostranstvu (uobičajeno shvatanje), ali i prema zemlji, ka unutra, što nije nikakav izuzetak u svetu, pa ni kod nas. Ali, izuzetak je to da se te dve vrste obaveštajnog rada objedine u okviru jedne te iste službe; poslednji slučajevi su KGB, Štazi i Sekuritate… Po pravilu, a iz čitavog niza razloga razumske i profesionalne prirode, ta se dva posla strogo odvajaju u svim demokratskim zemljama. Uostalom, ova država, a i buduća država Srbija, po prirodi stvari, već ima jednu spoljnu obaveštajnu službu u sastavu Ministarstva inostranih poslova (SID, zvani i „Četvrti sprat“). Kod nas su i savezni SUP i Uprava bezbednosti JNA svojevremeno držali obaveštajne mreže u inostranstvu, ali samo po liniji JNE („jugoslovenske neprijateljske emigracije“); ta se opasnost više ne javlja, slava Bogu, ako ne računamo srpsku dijasporu koja bi se mešala u ovdašnju politiku, ali to ne bi trebalo da zaslužuje pažnju buduće Agencije ili Direkcije.

Osim navedene nedorečenosti – čiji je značaj veći nego što bi se nekome to moglo učiniti! – oba predloga su jasna, uglavnom precizna i dobro opisuju buduće poslove nove službe. Jasno se odvajaju ovlašćenja njenih radnika od ovlašćenja radnika MUP-a; osim u vanrednim i zakonom uređenim slučajevima, ovlašćenja radnika MUP-a ne pripadaju budućoj službi; pravi se jasna razlika između „operativnih“ i „operativno-tehničkih“ radnji: ove prve su uobičajeni policijski metodi bez zadiranja u Ustavom zagarantovana prava tajnosti i privatnosti, ali uključuju i tajno praćenje i osmatranje (njih odobrava direktor službe); ove druge odobrava Vrhovni sud na rok od šest plus (izuzetno) šest meseci i one se odnose na tajnost komunikacija, video, foto i audio snimanje. Nema bitnih razlika u oba alternativna predloga, ali nijedan od njih ne precizira šta će se desiti sa informacijama prikupljenim operativnim i operativno-tehničkim radom ako operacija ne završi krivičnom prijavom i pravosudnim ishodom. Naime, mnoge države izričito propisuju uništavanje takvog materijala, tzv. škarta, kao i materijala koji se odnosi na lica bezbednosno neinteresantna, a slučajno obuhvaćena operacijama, što je neizbežno kod presretanja telekomunikacija (telefon, e-mail, faks, pošta itd.).

Kad je o spoljašnjoj kontroli reč, predlog DB-a (Direkcija) donekle je precizniji – iz razloga razumljivih: iskusni ljudi – pa pominje i finansijsku kontrolu, čime se predlog Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo (Agencija) uopšte ne bavi. Tu postoji jedan važan detalj: kontrola utrošenih sredstava obuhvatila bi zakonitost, ali ne i celishodnost utroška novca poreskih obveznika. Tu bi zamku trebalo svakako izbeći što, uostalom, nije teško: organ nadležan za finansijsku kontrolu lako može da radi u koordinaciji s parlamentarnim organom nadležnim za kontrolu službe, sve čuvajući službenu tajnu; lako je zamislivo da se troše ogromne narodne pare na način sasvim zakonit, ali nimalo celishodan. Bez kontrole efikasnosti, tj. celishodnosti, nema stvarne kontrole nad takvim službama. U takvom slučaju one su prepuštene same sebi i sopstvenoj proceni svojih performansi, što je nedopustivo.