Dobro je imati dve glave

Razlike između partnera u vladajućoj koaliciji u Srbiji povodom eventualnog članstva u NATO-u pružaju dobru priliku da se nešto kaže o odnosu dve grane izvršne vlasti – predsednika Republike i vlade – u oblikovanju i sprovođenju spoljne politike. Dok su predsednik Vlade i ministri iz njegove stranke protiv članstva Srbije u Severnoatlantskom savezu, predsednik države je, sa ministrima iz svoje stranke (pre svega onih na čelu resora spoljnih poslova i odbrane), izgleda za to. Slične situacije suprotstavljenosti ova dva aktera javljaju se i u drugim zemljama, naročito u onima sa polupredsedničkim političkim sistemom.

Suprotno parlamentarnim i predsedničkim političkim sistemima, polupredsednički sistem, kakav postoji i u Srbiji, podstiče konkurenciju, pa i sukobe dve glave izvršne vlasti. To se naročito ispoljava u oblastima spoljne politike i odbrane, koje predsednik i vlada tradicionalno dele, na mnogo različitih načina i razmera, u zavisnosti od konkretnih ustavnih rešenja u svakoj pojedinoj zemlji.

Linija razgraničenja je, nažalost, obično nejasna i nedovoljno precizno ustavno definisana, što ostavlja širok prostor za različita tumačenja veličine sopstvenih, „neprikosnovenih“ domena.

Mogućnosti za neslaganja i sukobe predsednika i premijera naročito su velike u vremenima kohabitacije, tj. u jednom od dva osnovna oblika u kojima se polupredsednički sistem javlja. U kohabitaciji predsednik nije lider ili deo parlamentarne većine, pa je vlada koju ta većina bira drugačijeg partijskog sastava i politike u odnosu na predsednika. U takvoj konstelaciji snaga, koju smo i mi u Srbiji imali u prethodnom mandatu Skupštine Srbije, šef države i premijer (vlada) suparnici su i politički takmaci, a ne saveznici i partneri u vlasti, kao što je sada slučaj.

Zbog načina na koji funkcioniše, kohabitacija je prirodno mesto i za pokušaje monopolizacije spoljnopolitičkih funkcija, i sa jedne i sa druge strane. Rezultat predsedničko-premijerske utakmice u spoljnoj politici ne mora uvek da bude „igra sa nultim rezultatom“ (drugim rečima: koliko jedan dobija, toliko drugi gubi). Naprotiv, efikasnom saradnjom može se konačan zbir znatno povećati. Nema boljeg primera za to od identične politike koju su premijeri i predsednici svih političkih (pa i međusobno suprotstavljenih) orijentacija novih postkomunističkih članica Evropske unije i NATO-a imali prema članstvu u tim organizacijama, u toku mnogo godina pre nego što su tamo primljeni. Sličan primer povećanja ukupnog efekta spoljne politike može se naći i kod nas, i to u zajedničkoj i koordiniranoj politici jednog i drugog pola zvanične Srbije prema rešenju statusa Kosova, kako god inače ocenjivali sadržaj same te inicijative. Na drugoj strani, ako nema saradnje i koordinacije, iskustvo mnogih zemalja pokazuje da zbog međusobnog sukoba u spoljnoj politici oba ova ključna igrača mogu u ukupnom zbiru izgubiti i ugled i uticaj i vlast.

Na prvi pogled, čini se da podele vlasti u spoljnoj politici u stvari i nema, te da je sva vlast ovde u rukama vlade, jer novi Ustav predviđa da je vlada „nosilac izvršne vlasti u Republici Srbiji“ i da ona, takođe, „utvrđuje i vodi politiku“, pa prema tome i spoljnu politiku. Predsednik, ipak, nije potpuno bez vlasti u ovom domenu, jer predstavlja Republiku Srbiju u zemlji i inostranstvu, postavlja i opoziva ukazom ambasadore Republike Srbije na osnovu predloga vlade, i prima akreditivna i opozivna pisma stranih diplomatskih predstavnika. Dakle, iako ovlašćenja vlade po Ustavu pretežu u odnosu na predsednička, on je nesumnjivo jedna od dve glave izvršne vlasti i u stanju je da preko svojih funkcija znatno utiče na spoljnu politiku.

Iako je novim Ustavom Srbije ukupna moć predsednika smanjena u odnosu na rešenja iz prethodnog ustava, a moć premijera povećana, Srbija i dalje ima polupredsednički sistem, sa podeljenim ovlašćenjima u oblasti spoljne politike između šefa države i vlade. U ovoj oblasti se stanje nije bitno promenilo u odnosu na ranije. Neslaganja u vezi sa članstvom u NATO-u aktuelizuju pitanje da li bi Srbija trebalo da se opredeli za drugačiji model političkog sistema, ukoliko želi da smanji rizik konkurencije i sukoba predsednika i premijera u oblasti spoljne politike. Po mom mišljenju, polupredsednički sistem i dalje najviše odgovora potrebama ovog i sličnih društava. Zbog mnogostruke podeljenosti srpskog društva i još nedovoljno konsolidovane demokratije, i dalje je najbolje rešenje – dvoglava izvršna vlast, sa neposredno izabranim i ne samo ceremonijalnim predsednikom. Nasuprot njemu, u okviru egzekutive treba i dalje da bude vlada koja, kao i predsednik, mora da ima sopstveni izvor legitimnosti dobijen na parlamentarnim izborima. Kao i u drugim sličnim režimima, ona treba da bude na vlasti sve dok ima većinsku podršku u parlamentu. Predsednik takođe mora da zadrži ovlašćenje da raspusti parlament, na predlog vlade. Na jedan viši i za naše uslove adekvatniji način, polupredsednički politički sistem omogućava i podelu i saradnju između različitih grana vlasti, pa i unutar same izvršne grane. To je i uslov da imamo međusobno ograničavanje i kontrolu različitih delova vlasti, što je drugo ime za demokratiju.

Zato bi, ne odustajući od polupredsedničkog sistema, trebalo videti kako na najbolji način iskoristiti pozitivna iskustva drugih sličnih zemalja. Nabrojaću nekoliko konkretnih ustavnih rešenja koja su u drugim državama doprinela boljoj koordinaciji spoljne politike. Svako od njih pretpostavlja nešto veću ulogu predsednika u spoljnoj politici od one koju predsednik sada ima u Srbiji, ali i naglašeniju zajedničku koordinaciju spoljne politike od strane vlade i šefa države.

Prvi način na koji se može bolje usklađivati spoljna politika jeste da šef države, osim uobičajenog ovlašćenja da na osnovu rezultata parlamentarnih izbora predloži mandatara za sastav vlade, takođe može da imenuje ministre u vladi (on to najčešće radi na predlog samog premijera).

Drugo, i jedan i drugi akter mogu imati i ustavnu obavezu da se posebno dogovore o ministrima spoljnih poslova i odbrane. Ustav Poljske, recimo, predviđa da će premijer predložiti ministre spoljnih i unutrašnjih poslova i odbrane „nakon konsultacije sa predsednikom“.

Treće, šef države može takođe imati ovlašćenja u posebnim oblastima, kao što je bezbednost i sa njom usko povezana spoljna politika. Nekim predsednicima je eksplicitno ustavno određeno da vrše „opšti nadzor nad spoljnom i unutrašnjom bezbednošću zemlje“. Na osnovu takve – eksplicitno ili implicitno iskazane – uloge, predsednici se obično nalaze na čelu specifičnih organa koji se obično nazivaju savetima za nacionalnu bezbednost. Srbija je, posle mnogo odlaganja i kontroverzi, konačno nedavno dobila organ sa ovakvim nazivom, ali je izgleda njegova jedina prava funkcija hapšenje preostalih optuženih za ratne zločine. Da bi se to uradilo, morala je najzad da bude uspostavljena zajednička kontrola predsednika vlade i predsednika države nad bezbednosnim i obaveštajnim službama, kao i koordinacija rada ministarstava iz sektora bezbednosti. Srpska verzija saveta za nacionalnu bezbednost samo, dakle, po nazivu liči na istoimene organe u drugim zemljama, pa nam tek predstoji da ili ovaj organ dobije šire funkcije (u mnogo tešnjoj vezi sa spoljnom politikom), ili da se osnuje neki potpuno novi. U bilo kojoj varijanti, treba slediti dobru praksu drugih država, što znači da šef države mora da bude na čelu takvog saveta, a ministar spoljnih poslova mora, naravno, da bude član Saveta, što u Srbiji trenutno nije slučaj.

Četvrto, u većem broju država, ali ne i u Srbiji, predsednik ima pravo da traži razgovor sa vladom o pitanjima iz njene ingerencije, ili od opšte važnosti, ili da čak zakazuje posebne sednice vlade. Spoljna politika bi svakako mogla da bude dobar razlog za to.

Institucionalizacija i opštevažeća pravila ovde su ključne reči i one nam najviše nedostaju, da bi otklonile situaciju kakvu smo imali povodom osnivanja Saveta za nacionalnu bezbednost. To telo je, posle mnogo muka, umesto da bude ustavna ili bar zakonska kategorija, osnovano odlukom Vlade, a tu odluku i dalje ne možemo da pročitamo na njenoj internet stranici.

U međuvremenu je osnovan i Savet za spoljnu politiku Ministarstva spoljnih poslova, što je u svakom slučaju pohvalno i korisno. Njegovo veliko ograničenje je, međutim, u tome što funkcioniše unutar jednog ministarstva, pa ne nudi mogućnost usklađivanja spoljne politike između dve glave izvršne vlasti.

Savet za evropske integracije je naredni primer nedovoljno dobro iskorišćene prilike u istoj oblasti. Iako osnovan još 2002. godine, sve do juna 2007, odnosno do izbora sadašnje vlade Srbije, obuhvatao je samo ministre i tako uspevao da potpuno promaši svoj proklamovani cilj – da uz učešće predstavnika različitih grana vlasti, stručnjaka, sindikata, nevladinih organizacija… bude mesto rasprave i dogovora o strategiji integracije.

I sa ovim mehanizmima boljeg i principijelnijeg usklađivanja spoljne politike, i bez njih, Srbiji i dalje nedostaje elementarna stvar – konsenzus o osnovnim načelima i prioritetima spoljne politike. Kad bismo to imali, kao što ga imaju baš sve nove članice EU-a i NATO-a, i baš sve države oko nas, značaj boljih institucionalnih rešenja bio bi dobrim delom relativizovan, ali potreba za njima ne bi nestala.