“Sistem plena” protiv “sistema zasluge”

Period između predsedničkih izbora u Sjedinjenim Američkim Državama, koji se održavaju “u utorak posle prvog ponedeljka meseca novembra”, i inauguracije novoizabranog predsednika 20. januara (osim ako taj dan pada u nedelju, u kom slučaju se inauguracija održava dan kasnije), naziva se predsedničkom tranzicijom.

Do 1933. godine inauguracija je bila 4. marta, tako da je novoizabrani predsednik imao gotovo četiri meseca da se pripremi za dužnost, da okupi svoj tim i postavi ključne principe svoje buduće politike, kako unutrašnje tako i spoljne. Ipak, od vremena drugog mandata predsednika Frenklina Delana Ruzvelta, inauguracija je pomerena na 20. januar. Ovo je bio rezultat usvajanja 20. amandmana na Ustav Sjedinjenih Američkih Država, koji u stavu 2 precizno kaže da “mandat predsednika i potpredsednika ističe u podne 20. dana meseca januara”. Istovremeno je, između ostalog, ovim amandmanom skraćen i mandat Kongresa, tako da je početak zasedanja novoizabranog Kongresa pomeren sa 4. marta na 3. januar.

Senator Džordž Noris iz Nebraske, koji je predložio ovaj amandman i pet puta pokušavao da ga provuče kroz Kongres, konačno je uspeo u svojim namerama tek 1932. godine (ratifikovan je godinu kasnije). Norisova namera je bila da se skrati period tranzicije i da se što pre omogući efektivna vlast onima koji su dobili podršku birača na predsedničkim izborima i imaju legitimitet za svoje odluke. Ovo je bilo naročito važno u vremenima krize i nije čudno da je amandman usvojen baš dok je Amerikom besnela najveća ekonomska kriza od uspostavljanja Unije i da je imao podršku obe velike stranke – i Demokratske i Republikanske. Suštinski posmatrano, Sjedinjene Američke Države u periodu tranzicije imaju dva predsednika, jednog odlazećeg, koji se u američkom kolokvijalnom političkom rečniku naziva “lame duck”, i novoizabranog, na čijoj su strani glasovi birača, ali odlazeći predsednik sve do 20. januara ima punu vlast i autoritet svoje funkcije. Izabranom predsedniku (“President-elect”) na raspolaganju stoji skoro 11 nedelja, odnosno u slučaju ovogodišnjih izbora 77 dana, da što efikasnije pripremi i organizuje svoju buduću administraciju.

foto: ap

KRATAK ISTORIJAT I ZNAČAJ

Čini se da u demokratskim sistemima nema važnijeg i rizičnijeg procesa od mirne promene i primopredaje vlasti, odnosno da je to prvi test da li se neka zemlja dovoljno demokratizovala ili ne. Dešavanja u Vašingtonu od 6. januara 2021. godine više su priličila nekoj zemlji koja je tek kročila u demokratske procese nego zemlji koja sebe smatra “svetionikom demokratije”. Na kraju se stvar završila time da je Džo Bajden postao 46. predsednik Sjedinjenih Američkih Država, a odlazeći predsednik Donald Tramp napustio je Belu kuću. Ipak, sporenja oko toga da li je sve urađeno onako kako je trebalo i da li su glasovi prebrojani na odgovarajući način, nastavila su se i tokom ove predsedničke kampanje.

Prva promena vlasti, a samim tim i prva predsednička tranzicija, odigrala se 4. marta 1797. godine, kad je dotadašnji potpredsednik Džon Adams zamenio Džordža Vašingtona na mestu prvog čoveka Sjedinjenih Američkih Država. Iako je bio jedna od najvažnijih figura američke revolucije i rata za nezavisnost, Adams kao potpredsednik u Vašingtonova dva mandata nije imao neki veliki značaj, čime je dao povoda onoj čuvenoj rečenici da su dve glavne uloge potpredsednika da “ide na sahrane i čeka da predsednik umre”.

Ipak, posle izbora 1796, na kojima je Adams ostvario tesnu pobedu nad Tomasom Džefersonom, čini se da Džordž Vašington nije mogao da dočeka mart iduće godine da napusti funkciju i bavi se sobom i svojim imanjem “Maunt Vernon”. Kad je posle četiri godine postao prvi predsednik koji je imao samo jedan mandat, Adams ne samo da nije sačekao da njegov “arhiprotivnik” Džeferson položi zakletvu nego je u četiri ujutru na dan inauguracije napustio novu američku prestonicu (pre osnivanja Vašingtona tu ulogu su igrali jedno kraće vreme Njujork i, punu deceniju, Filadelfija).

Gledajući istorijski, neke su administracije bile začuđujuće prijateljski nastrojene i od pomoći jedna drugoj u periodu tranzicije – na primer, administracija predsednika Džordža Vokera Buša prema administraciji predsednika Baraka Obame, a neke pak vrlo hladne i otuđene, kao tranzicija između predsednika Ronalda Regana i njegovog potpredsednika u oba mandata, Džordža Herberta Vokera Buša. Uprkos tome što je reč o istoj stranci i ljudima koji su najtešnje sarađivali tokom osam godina Reganove administracije, izgleda da nije sve u strankama nego da ima nešto i u ljudima koji ih čine i u njihovim komplikovanim međusobnim odnosima.

Nekih tranzicija nije ni bilo, jer su usled smrti predsednika vlast preuzimali potpredsednici, nemajući vremena da se za bilo šta pripreme. U američkoj istoriji bilo je osam slučajeva smrti predsednika na dužnosti (Vilijem Harison, Zakari Tejlor, Abraham Linkoln, Džejms Garfild, Vilijem Makinli, Voren Harding, Frenklin Ruzvelt i Džon Kenedi), a svakako najpotresnije deluju scene kada Kenedijev potpredsednik Lindon Džonson polaže zakletvu na mesto predsednika u avionu “Air Force One” dok Žaklina Kenedi stoji pored njega sa još svežim tragovima krvi tragično nastradalog muža na svom čuvenom pink “šanel” kostimu.

Sve u svemu, pravi smisao tranzicije jeste da se izabrani predsednik upozna sa svim onim što ga čeka i da što efikasnije i spremnije započne svoj mandat, sa u najvećoj mogućoj meri formiranim timom i osmišljenim politikama.

foto: ap

PREDSEDNIČKA TRANZICIJA U POLITIČKOM SISTEMU SAD

Formalno pravno posmatrano, zakonodavstvo koje se bavi ovim pitanjima proizvod je dvadesetog veka i to njegove druge polovine. Naime, predsednik Hari S. Truman je, svestan važnosti pretvaranja običaja u pravo a improvizacije u uređen sistem, u vreme tranzicije vlasti ka administraciji njegovog naslednika na mestu predsednika SAD, generala Dvajta Ajzenhauera, pokrenuo brifinge za članove buduće administracije, dok je Centralna obaveštajna agencija te brifinge dostavljala izabranom predsedniku i pre nego što je preuzeo dužnost. Truman je smatrao da takvi gestovi i prisustvo članova buduće administracije sednicama njegovog kabineta mogu biti od velike pomoći da se što bolje započne mandat i izbegne ono što se njemu desilo kada je zbog smrti svog velikog prethodnika na mestu predsednika 12. aprila 1945. godine iznenada bio “bačen u vatru” i potpuno nespreman za takvo nešto (Truman kao Ruzveltov potpredsednik čak nije znao za postojanje projekta “Menhetn”, to jest da se radi na izradi atomske bombe).

Ipak, zakon koji je regulisao tranziciju između dve administracije usvojen je tek 1963. godine pod nazivom “Zakon o predsedničkoj tranziciji” (Presidential Transition Act). Njime se ustanovljavaju novčana sredstva koja pokrivaju rad Uprave za opšte usluge (General Services Administration), a čija je svrha da se obezbede odgovarajuće kancelarije za sedište tranzicionog tima, plate za zaposlene i druge usluge koje imaju veze sa predsedničkom tranzicijom. Vremenom je amandmanima dopunjavan (poslednji put 2022. godine) i menjan sadržaj ovog zakona, ali je njegov smisao ostao nepromenjen, a to je da se omogući što bolja i što bezbolnija tranzicija između dve predsedničke administracije. U tom smislu predsednički kandidati i njihovi ključni savetnici imaju na raspolaganju iste obaveštajne i druge podatke koje ima i aktuelni predsednik. Time se osigurava da kvalitet odlučivanja barem formalno bude isti.

U praksi, predsednička tranzicija je veoma zahtevan, stresan i anksiozan period u životu svake administracije. Ljudi koji su imali glavne uloge i najteže zadatke u kampanji, koji noćima nisu spavali, prešli su desetine hiljada kilometara i pregurali sve najgore stvari koje inače prate američke predsedničke izbore pa s pravom očekuju da budu na važnim mestima u dolazećoj administraciji, vrlo često postanu žrtve drugačijih kalkulacija i ostanu bez očekivanih pozicija. Neki ne mogu da prođu vrlo zahtevan proces bezbednosnih provera, drugi su se zamerili nekom važnom i povredili nečije sujete, a treći pak ne odgovaraju “novom poretku stvari” koji nastaje posle 20. januara.

Tipičan je primer Ričarda Alena, koji je, iako je bio Niksonov glavni spoljnopolitički savetnik u vreme predsedničkih izbora 1968. godine, na kraju ostao bez očekivane pozicije savetnika za nacionalnu bezbednost. Kao što je poznato, ta funkcija je pripala Henriju Kisindžeru, čoveku koji je pre toga izabranog predsednika sreo samo jednom i, što je još čudnije, bio savetnik kod Niksonovog glavnog konkurenta u Republikanskoj stranci, Nelsona Rokfelera. Alen se na kraju morao zadovoljiti funkcijom Kisindžerovog zamenika, koju je zatim vrlo brzo napustio.

Najvažniji zadatak svake tranzicije jeste da pronađe odgovarajuće ljude za više od 4000 pozicija (od kojih više od 1200 zahteva potvrdu Senata), koliko inače predsednik postavlja i nominuje na različite funkcije. Čak i u zemlji koja ima više od 346 miliona stanovnika, ogroman broj univerziteta i “tink-tenkova”, to nije lako učiniti baš zbog komplikovanosti samog procesa, kao i činjenice da država nigde, pa ni tamo, nije baš neki “platiša”, a služenje svojoj državi više nije tako privlačno kao što je to bilo nekada.

Prema Centru za predsedničku tranziciju (Center for Presidential Transition), nevladinoj organizaciji koja je specijalizovana za ovaj aspekt američkog izbornog procesa, postoje tri glavne faze predsedničke tranzicije, koje traju otprilike godinu dana, od aprila–maja izborne godine pa do kraja prvih dvesta dana nove administracije.

U prvoj od tih faza, koja se naziva “predizbornom fazom” ili “fazom planiranja” (april–maj–oktobar izborne godine), aktivnosti su, između ostalog, koncentrisane oko imenovanja direktora tranzicionih timova, zapošljavanja osoblja, uspostavljanja veza sa Kongresom i trenutnom administracijom, Upravom za opšte usluge… Takođe, prave se konkretni planovi budućih politika i razmišlja se ko su ljudi koji bi mogli da budu na ključnim funkcijama.

U drugoj fazi, koja se naziva “postizbornom tranzicionom fazom” i traje od izbora u novembru pa do inauguracije u januaru, svi zadaci koji su bili pred članovima tranzicionog tima, i tada već prilično veliki, sada postaju mnogo veći jer se inauguracija približava pa vremena, novih ideja i ljudi nikad dosta. Ovo je najznačajniji period predsedničke tranzicije, kada se formiraju budući kabinet, ključne agencije i sama Izvršna kancelarija predsednika (ono što se obično naziva zapadnim krilom Bele kuće, “West Wing”).

Treća faza dobrano zalazi u novu administraciju tokom njenih prvih dvesta dana i zove se “postinauguralna primopredajna faza” – u njoj tranzicioni tim pokušava da pomogne da se administracija što pre “ekipira”, da se popune sva ključna mesta i, istovremeno, zadovolje svi etički standardi (pogotovo za one pozicije koje zahtevaju potvrdu u Senatu), kako bi se što pre započeo posao jer vreme brzo prolazi a javnost baš i nema strpljenja da predugo čeka ostvarenje predizbornih obećanja.

Tranzicioni tim se formalno raspušta najkasnije dve godine posle svog uspostavljanja, kada bi trebalo da je mehanizam nove vlasti već uveliko uhodan. Nažalost, u praksi to vrlo često nije slučaj, što ima velike posledice po kvalitet odluka koje se donose, a samim tim i po uspešnost administracije. Propuštanje tranzicionog procesa isto je kao da uđete u najvažniji sportski meč potpuno nezagrejani: vrhunski rezultat će sigurno izostati, a i teške povrede su neminovnost.

IZMEĐU “POZNATIH NEPOZNANICA” I “NEPOZNATIH NEPOZNANICA”

Jedna od najvažnijih karakteristika trenutnih predsedničkih izbora jeste strah da li će se odigrati mirna i miroljubiva tranzicija vlasti i hoće li dve suprotstavljene strane u visoko polarizovanom američkom društvu jedna drugoj mirno predati vlast, odnosno prihvatiti izborne rezultate.

Trampov tranzicioni tim još nije potpisao sve ključne dokumente koje zahteva zakon o predsedničkoj tranziciji, mada su očekivanja da će to na kraju uraditi. Glavni razlog je taj što, kako prenosi “Vašington post”, bivši predsednik nema poverenja u Vladu i ne želi da uđe u taj proces dok ne pobedi na izborima. U skladu sa najavama, on bi u slučaju pobede krenuo sa smenama koje bi išle po dubini, otpuštajući veliki broj državnih službenika čiji položaj u dosadašnjim promenama administracije nije zavisio od toga ko je na vlasti. Ukratko, davno napušteni “sistem plena” vratio bi se na velika vrata umesto do sad prisutnog “sistema zasluge”.

Da bi se izbegla situacija iz 2020. godine, kada je Trampova administracija tek posle tri nedelje formalno započela proces tranzicije jer je šefica Uprave za opšte usluge odbijala da konstatuje Bajdenovu pobedu sve dok pod pritiskom javnosti nije popustila, Kongres je 2022. godine usvojio zakon koji takvu situaciju pokušava da spreči u budućnosti. Njime se, između ostalog, predviđa da bez obzira na to da li je gorepomenuta uprava konstatovala pobedu nekog kandidata, i ako u roku od pet dana od završetka izbora ne bude jasnog pobednika, federalne agencije biće u obavezi da od 11. novembra otvore svoja vrata za oba glavna kandidata, da njihovim predstavnicima nađu odgovarajući prostor i omoguće uvid u svoj rad. To takođe podrazumeva i neometan pristup osetljivim informacijama. Međutim, kako će sprovođenje tog zakona izgledati u praksi i kako će izgledati predsednička tranzicija posle 5. novembra ostaje velika nepoznanica.

Autor je saradnik Centra za studije SAD Fakuteta političkih nauka Univerziteta u Beogradu

Ovaj tekst je nastao kao rezultat projekta “Centar za studije SAD Fakulteta političkih nauka – Prvih 20 godina”, koji sprovodi Centar za studije SAD FPN UB, a finansira Odeljenje za medije, kulturu i obrazovanje Ambasade SAD u Republici Srbiji. Ni Odeljenje za medije, kulturu i obrazovanje Ambasade SAD u Beogradu, ni Vlada SAD ne stoje iza sadržaja ovog projekta niti preuzimaju odgovornost za njega