Zašto je MMF optimističan u vezi sa Srbijom

Izvršni odbor MMF odobrio je treću reviziju standby sporazuma sa Vladom Srbije koji je potpisan u decembru 2022. godine. Izveštaj ocenjuje opšte privredno stanje i ekonomsku politiku vlade dobrim ocenama. Osim toga, MMF pohvaljuje vladu za veća budžetska izdvajanja za kapitalne projekte, kao i za najavljeno upravljanje takvim projektima za period 2025-2027. Ovo je značajan evaluativni pomak, jer su kapitalne investicije sprovođene u netransparentnom postupku, a često i nejasno/pogrešno birane. Kako je MMF došao do ovih optimističnih zaključaka?

Foto: Privatna arhiva

Do 2018. godine, kapitalne investicije su bile veoma niske (ispod 3 odsto BDP) i MMF je upozorio na ovo 2016. godine. Pre toga, na istu stvar je upozoravao i Fiskalni savet. Nakon toga, kapitalne investicije su počele da rastu i danas iznose oko 7 odsto srpskog BDP. Ovo je sada najviši procentni udeo u Evropi, dok je u Srbiji treći najveći trošak, nakon plata i penzija.

Budžetska ulaganja u kapitalne projekte rastu od 2018. godine, ali na osnovu specifične filozofije upravljanja projektima u javnom sektoru. Veliki deo ovakvih projekata sproveden je kroz specijalne postupke, izvan očiju javnosti, uz značajno zaobilaženje regularnih procedura, što je često rezultiralo damping cenama i kasnijim naglim porastom troškova.

Nejasni kriterijumi za odabir ovakvih projekata takođe su postali deo nove filozofije upravljanja projektima. Na primer, izbor gradnje auto-puteva svakako je opravdan, s obzirom na to da je Srbija u poređenju s evropskim standardima nedovoljno pokrivena putnom mrežom. Ali na osnovu kojih kriterijuma su birani projekti u oblasti sporta ili zdravstva, koji su se kasnije pokazali neadekvatnim ili neiskorišćenim? Na primer, bolnica u Batajnici, završena 2021. godine, koštala je 50 miliona evra, a sada propada.

Ista filozofija sada se primenjuje na kapitalne projekte u okviru investicionog ciklusa “EXPO 2027: Skok u bolju budućnost”. U okviru EXPO predviđen je čitav niz projekata od kojih izbor nekih nije jasan. Planiraju se auto-putevi (500 km), železnice (2000 km), metro linije, gasni konektor do Makedonije, naftovod do Mađarske, skladište gasa, nacionalni stadion sa 52000 sedišta, kampus za 4000 studenata, nova koncertna dvorana itd. Ovakvi projekti bi morali da se biraju u skladu sa javnom politikom vlade. Na osnovu koje javne politike su izabrani najavljeni delfinarijum i akvarijum u Beogradu?

Izbor kapitalnih projekata nije jedini problem. Skupština Srbije je 2023. usvojila zakon kojim sve projekte vezane za EXPO 27 izmešta iz sistema javnih nabavki, što drugim rečima znači da projekti neće biti transparentni. Uprkos tome, MMF pozitivno ocenjuje posvećenost Vlade Srbije koja je pristala da u fiskalnoj strategiji i portalu EXPO 2027 objavi troškove svakog pojedinačnog projekta.

S obzirom na nivo potrošnje za EXPO 2027, koji sada iznosi 18 milijardi evra, a do kraja 2027. verovatno će porasti na 30, MMF je s pravom zainteresovan za ovakvu vrstu javne potrošnje. Podsetimo se, MMF ulazi u unutrašnju javnu politiku neke zemlje samo ako neodgovorno trošenje novca iz budžeta može zemlju dovesti u rizičan položaj da kreditorima ne može da vrati pozajmljen novac. Hipotetički, ako se zemlja zaduži za 18 milijardi evra evra da bi finansirala projekte na netransparentan način, a potom se polovina tog iznosa upotrebi za korupciju ili se pogrešno potroši, stvarni nivo investicija iznosi samo devet milijardi evra. Korupcija i loše upravljanje smanjuju korist koju javni projekti stvaraju za privredu i društvo, čime se podriva sposobnost zemlje da servisira dug. Često je MMF bio žrtva sličnih nekredibilnih obećanja, kao što pokazuju skorašnji primeri Grčke, Argentine, Ukrajine ili Pakistana.

Ovo je u osnovi pitanje kredibilnosti vlade, a MMF veruje da je kredibilnost osigurana nakon uvođenja digitalne platforme PIMIS (Sistem informacija za upravljanje javnim investicijama), koja predstavlja sistem za planiranje, budžetiranje i praćenje potrošnje. Ova platforma je uvedena 2023. godine, Uredbom o upravljanju projektima u javnom sektoru. Sada su svi projekti centralizovani na jednom mestu, što sprečava fragmentiranost kapitalnih investicija i omogućava lakše utvrđivanje prioriteta u skladu sa vladinom javnom politikom.

Platforma PIMIS zaista omogućava fokusiraniji izbor projekata. Nažalost, ostale prednosti koje ova platforma nudi ne mogu se naći u Uredbi. U zemljama u kojima je već primenjena, platforma, pored centralizovanog sistema, omogućava veću transparentnost, odgovornost, manju rasipničku potrošnju i reviziju. Nažalost, ovi aspekti su zanemareni u njenoj srpskoj verziji. Transparentnost i revizija uopšte se ne pominju. Sve što Uredba predviđa jesu centralizacija i veći broj institucija izvršne vlasti koje će imati pristup detaljima kapitalnih projekata većih od 20 miliona evra. Platforma je zapravo dostupna isključivo izvršnoj vlasti. Nadzorna, sudska ili savetodavna tela (DRI, Poverenik za informacije, tužilaštvo ili Fiskalni savet) isključeni su iz procesa. Ovo je manje važno za projekte koje će finansirati Evropska unija a koji se takođe često pominju u Uredbi, jer fondovi za takve projekte već dolaze sa obaveznim uslovima revizije. Bilo bi korisno da se takvi uslovi definišu i za projekte koji nisu vezani za EU.

Autor je redovni profesor FPN u Beogradu