1. Ustavni osnov za donošenje Zakona o lokalnoj samoupravi nalazi se, pre svega, u odredbi člana 72 stav 1 tačka 2 Ustava Republike Srbije prema kojoj Republika Srbija uređuje i obezbeđuje „ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava čoveka i građanina“ kao i u članu 113 stav 2 ustava RS u kojem je predviđeno da se „sistem lokalne samouprave uređuje zakonom“. Pri tome, treba imati u vidu i sadržinu člana 6 stava 4 Ustava SRJ kojim se „jamči pravo lokalne samouprave, u skladu sa Ustavom republike članice“:
2. Pravo na lokalnu samoupravu ostvaruju građani, i to posrednim i neposrednim upravljanjem javnim poslovima od neposredog i zajedničkog interesa za lokalno stanovništvo. Subjekt upravljanja javnim poslovima u lokalnoj zajednici je građanin, dok se lokalnom stanovništvu daje subjektivitet u ostvarivanju zajedničkih interesa i potreba.
Neke od novina koje se predviđaju su, na primer: da se određena prava na lokalnu samoupravu daju, na principu reciprociteta, strancima koji imaju prebivalište, duže borave ili se bave poslovnom delatnošću na teritiroji lokalne samouprave; da jedinica lokalne samuouprave, u oblasti izvornih poslova, ima posebno zajamčenu samostalnost u donošenju propisa i njihovom izvršavanju, u skladu sa Ustavnim zakonom i statutom; da se ugovorom, na osnovu načela konkurencije i javnosti, može pravnom ili fizičkom licu poveriti obavljanje poslova javne službe; da su prava jedinice lokalne samouprave u načelu puna i isključiva, u skladu sa Ustavom i Zakonom.
Osnivanje i nadležnosti jedinica lokalne samouprave
3. Osnivanje i ukidanje jedinica lokalne samouprave uređuje se Zakonom, pri čemu su opredeljeni osnovni kriterijumi za određivanje teritorije jedinice lokalne samouprave (član 19). U postupku osnivanja, ukidanja ili spajanja postojećih jedinica lokalne samouprave obezbeđuje se učešće lokalnog stanovništva, u skladu sa načelima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (član 20).
U vezi sa pravnim statusom opštine, kao osnovne teritorijalne jedinice u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, uređen je njen „izvorni delokrug“ (član 23).
Uslovi za poveravanje poslova, iz okvira prava i dužnosti Republike, jedinicama lokalne samouprave uređeni su članom 24. Konkretno poveravanje poslova vršiće se posebnim zakonima u pojedinim oblastima (obrazovanje, zdravstvo, poljoprivreda, opšta uprava itd.).
Predviđa se da opština ima lokalnu policiju i nabrajaju se njeni osnovni poslovi, čl. 25. Na ovaj način, oni poslovi koji su manje društvene opasnosti prenose se na lokalnu policiju, u skladu sa interesima lokalnog stanovništva, s jedne strane, a s druge, Ministarstvo za unutrašnje poslove se rasterećuje poslova koji po prirodi stvari imaju lokalni značaj.
Predviđena je mogućnost (alternativa) da se donese Zakon o glavnom gradu u kome bi se celovito uredio položaj grada Beograda, u skladu sa njegovim karakteristikama i potrebama, čl. 30.
4. Značajna pažnja posvećena je neposrednom učešću građana u ostvarivanju lokalne samouprave – putem građanske inicijative, zborova građana i referenduma (čl. 2–76).
Mesna zajednica (čl. 77-82) je predviđena kao institucija samoinicijative građana, koji slobodno odlučuju o tome da li će uopšte biti osnovana, koje će poslove vršiti, koje će organe imati i koje će potrebe i interese lokalno stanovništvo u njoj zadovoljavati. To je svakako promena u odnosu na sadašnje uređivanje mesne zajednice i znači traženje pravnog okvira za samoinicijativu i slobodno organizovanje građana, u skladu sa konkretnim i specifičnim potrebama određene sredine (područja užeg od jedinice lokalne samouprave).
5. U odnosima organa jedinice lokalne samouprave i organa republike (čl.113-121) pošlo se od sledećih načela: da ingerencija organa republike u nadzoru nad radom organa jedinice lokalne samouprave može da bude ostvarena samo u slučajevima i po postupku koji je predviđen zakonom; da cilj i obim angažovanja organa republike bude usaglašavanje rada sa zakonom i ustavnim načelima, kao i da mere nadzora budu u skladu sa značajem interesa koji se štiti.
U tom cilju, najpre su predviđene mere saradnje i obaveštavanja, kao i mere nadzora nad ustavnošću i zakonitošću opštih akata jedinice lokalne samouprave odlučivanjem od strane Vrhovnog suda.
Kod instituta raspuštanja skupštine jedinice lokalne samouprave težilo se da se što preciznije odrede razlozi, uslovi i postupak za njeno raspuštanje, kako bi se na najmanju meru svela mogućnost primene načela celishodnosti, odnosno isključila svaka mogućnost političkog voluntarizma i arbitrarnosti. Novina je da Narodna Skupština najkasnije u roku do tri meseca po raspuštanju Skupštine opštine, raspisuje lokalne izbore.
Prema tome u ovim odnosima predviđaju se takve mere koje će omogućiti zaštitu načela ustavnosti i zakonitosti, a u i isto vreme neće ni na koji način dovesti u pitanje samostalnost i demokratsku sadržinu funkcionisanja lokalne samouprave koja se ostvaruje u okviru pravnog sistema Republike.
Organizacija lokalne vlasti
6. Radna verzija Zakona o lokalnoj samoupravi predviđa krupne novine u sistemu organizacije lokalne vlasti, odnosno organa jedinica lokalne samouprave (čl. 31-71). Njihov cilj je veća racionalnost i funkcionalnost u organizaciji lokalne vlasti, profesionalizam, efikasnost i lična odgovornost u njenom vršenju.
Umesto dosadašnjeg složenog, nefunkcionalnog i neefikasnog skupštinskog sistema jedinstva vlasti u lokalnoj zajednici, predlaže se uvođenje specifičnog sistema podele vlasti. Taj sistem činila bi, sa jedne strane, skupština opštine odnosno grada i grada Beograda, kao predstavnički organ građana (čl. 31–45, 69) i predsednik opštine odnosno gradonačelnik, kao šef izvršne vlasti (čl. 46–49) i lokalna uprava (čl. 50–66), sa druge strane.
Bitnu novinu u organizaciji lokalne vlasti predstavlja predlog da na čelu izvršne vlasti bude predsednik opštine (alternativa: gradonačelnik). On bi bio biran neposredno od strane građana, na posebnoj izbornoj listi. U gradovima, odnosno u gradu Beogradu ovu funkciju bi vršio gradonačelnik (čl. 67). Predviđena je i mogučnost (čl. 46) da opštine svojim statutom mogu predvideti da predsednika opštine odnosno gradonačelnika, kao izvršnog organa lokalne vlasti, izabere skupština opštine.
Izborni sistem i postupak izbora odbornika i predsednika opštine odnosno gradonačelnika, ne bi bili uređeni zakonom o lokalnoj samoupravi, već jedinstvenim izbornim zakonom o izboru poslanika i odbornika.
Odgovornost predsednika opštine odnosno gradonačelnika precizno je uređena i ostvaruje se zavisno od načina njegovog izbora, tj. da li ga biraju građani neposredno ili skupština.
Organizacija i ovlašćenja lokalne uprave i njenih rukovodilaca (čl. 50-65) uređeni su u skladu sa standardnim principima, s tim što su izbor i odgovornost rukovodilaca uprave usklađeni sa položajima i ovlašćenjima predsednika opštine odnosno gradonačelnika, kao nosioca izvršne vlasti. Naime, umesto dosadašnjeg nefunkcionalnog sistema, u kome je funkciju rukovodioca lokalne uprave vršio sekretar skupštine, sa istovremenom odgovornošću prema skupštini i izvršnom odboru skupštine, model novog zakona predviđa krajnje jednostavno i, sa stanovišta odgovornosti, funkcionalno i efikasno rešenje. Prema njemu, načelnika lokalne uprave postavlja i razrešava predsednik opštine odnosno gradonačelnik kao šef izvršne vlasti.
U cilju uspostavljanja reda, stručne i druge odgovornosti u sferi urbanizma, predviđeno je uvođenje glavnog arhitekte opštine odnosno grada, koji bi bio odgovoran za urbanističku – arhitektonsku politiku (čl. 56-57).
Idući u susret novom sistemu tržišnog privređivanja i preduzetništva, u kome i organi jedinica lokalne samouprave treba da imaju značajnu ulogu, predviđena je i mogućnost uvođenja opštinskog odnosno gradskog menadžera (čl. 58 i 59).
Takođe je predviđeno da se u nacionalno mešovitim sredinama osniva savet za međunacionalne odnose (čl. 66). Savet bi se bavio pitanjima ostvarivanja i zaštite nacionalne ravnopravnosti u lokalnoj zajedinici, pokretao inicijative i davao predloge za unapređenje međunacionalnih odnosa.
Takođe, radna verzija Zakona predviđa da se opštine, u skladu sa svojim zajedničkim ekonomskim i drugim interesima, mogu udruživati u okviru šireg regionalnog područja radi uspešnijeg i ekonomičnijeg obavljanja svojih funkcija i interesa (čl.122-125). Uz to je otvorena i mogućnost stvaranja funkcionalnih zajednica koje bi postojale dokle postoje zajednički projekti zainteresovanih opština koje su se udružile radi njihove realizacije (čl.16).
Zaštita lokalne samouprave
7. Posebna pažnja posvećena je zaštiti prava na lokalnu samoupravu (čl. 13-136). Osim klasičnih sredstava pravne zaštite (pred Ustavnim i Vrhovnim sudom) model novog Zakona po prvi put u nas uvodi građanskog branioca lokalne samouprave (ombudsman), koga bi skupština birala iz reda uglednih ličnosti lokalne sredine, (čl. 135). Građanski branilac bi štitio kolektivna i individualna prava i interese građana tako što bi na njihovu inicijativu ili samostalno, vršio opštu kontrolu rada lokalne uprave i javnih službi putem prigovora i kritika njihovog nezakonitog i nepravilnog rada, pokretanja pitanja odgovornosti njihovih funkcionera i sl.
O zaštiti i unapređenju lokalne samouprave i o demokratskoj kontroli građana nad lokalnom vlašću, brinuo bi i Savet za razvoj i unapređivanje lokalne samouprave koji bi mogla osnivati skupština opštine odnosno grada (čl. 136).
Finansiranje lokalne samouprave
8. Dosadašnja zakonska rešenja su lokalnu samoupravu stavljali u finansijski potpuno zavisnu poziciju. Ovaj model Zakona (čl. 83-112) podrazumeva finansijsku decentralizaciju, nove osnove prihodovanja i daje lokalnoj samoupravi dovoljnu finansijsku i fiskalnu autonomiju što je bitna pretpostavka realne autonomije lokalne samouprave.
Opština ima na raspolaganju izvorne, ustupljene i dopunske izvore prihoda:
A Izvorni prihodi:
a) porezi, lokalne i komunalne takse i naknade, samodoprinos,
b) koncesije i donacije,
c) javno zaduživanje i
d) prihodi koje lokalna samouprava zaradi privrednim i neprivrednim aktivnostima, u privatno–javnim partnerstvima i na tržištu hartija o dvrednosti
a) Izvorni prihodi su ovim modelom znatno povećani. Kod značajnog dela izvornih prihoda opština će samostalno utvrđivati visinu stope, olakšice i oslobađanja, što je prva velika novina ovog modela. Opštine će lako uočiti osnovu utvrđivanja ovih poreza i taksi. Značajna novina je u davanju mogućnosti opštinama da ostvaruju prihode na osnovu podsticanja razvoja male privrede.
b) Novina je u razdvajanju namenskih, izvornih javnih prihoda dobijenih kroz dotacije i koncesije kao i ostvarenim viškom prihoda nad rashodima komunalnih javnih preduzeća. Samodoprinos je i dalje prisutan kao tradicionalan izvor prihoda.
c) Novina ovog modela je u davanju mogućnosti lokalnoj samoupravi da se javno zadužuje, da se njene hartije od vrednosti kotiraju na berzi i da se jedinice lokalne samouprave svojim slobodnim sredstvima pojavljuju na sekundarnom finansijskom tržištu.
d) Sledeća velika novina ovog modela je mogućnost da lokalna samouprava može zarađivati novac privrednim i neprivrednim aktivnostima, u privatno–javnim partnerstvima i na tržištu hartija od vrednosti.
B Ustupljeni prihodi
S obzirom na ideju stimulisanja rasta izvornih prihoda, ustupljeni prihodi bili bi smanjeni i bili bi strogo ograničeni za realizaciju samo prenetih poslova. Njih čine delovi poreza na promet, na imovinu kao i deo naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa. Kad je reč o utvrđivanju udela učešća lokalne samouprave u ustupljenim prihodima ovaj model ukazuje na značaj: a) visine tih prihoda i na b) ekonomsku, demografsku i socijalnu poziciju konkretnih jedinica lokalne samouprave.
Gradovi, a naročitao grad Beograd, shodno njihovom značaju, dobili bi pravo na veće učešće u ustupljenim prihodima.
C Dopunski prihodi.
Pravo na dopunska sredstva dobijaju manje opštine, opštine sa manjim brojem stanovnika i opštine koje su ekonomski nerazvijene. Predlog je da prvi eliminatorni kriterijum bude veličina opštine (do 40.000 stanovnika).
