Čija je Srbija?

Srbija počinje svoju tranziciju sa zakašnjenjem od deset godina. Preostaje joj jedino da pokuša da ne ponovi neke od grešaka zemalja u tranziciji koje se i nakon deset godina součavaju sa „kvadraturom kruga“, tj. sa kriminalizacijom javne vlasti i nemilosrdnim efektima po standard stanovništva inače haotične i nedovoljno reformisane „tržišne“ privrede. U takvim uslovima, svaka dugotrajna demokratska stabilizacija ravna je utopiji. Ali, postoji i ono drugo, pozitivno i obećavajuće iskustvo tranzicije i ono je za Srbiju posebno značajno. Reč je, naime, o tome da je jedan od prvih koraka u zemljama u tranziciji koje su relativno uspešne (Poljska, Mađarska) bila strategija koja je preko široke saglasnosti u ustavnim pitanjima krčila put ka novom demokratskom konsenzusu. Nešto od toga pokušali smo da primenimo već u toku rada u ovoj grupi nezavisnih stručnjaka koje je okupio Beogradski centar za ljudska prava. U nju su već jula 2000. godine ušli predstavnici najznačajnijih političkih opcija na tadašnjoj alternativnoj političkoj sceni Srbije. Zajedničko svima nama bilo je opredeljenje za demokratiju i vladavinu prava, ali su se naše predstave o tome kakvi ustavni mehanizmi najbolje mogu garantovati ovakvu strategiju često razlikovali. Utoliko je neosnovana primedba izrečena u nekim javnim reagovanjima na ovaj predlog po kojoj „grupu čine stručnjaci bliski aktuelnoj vlasti“.

Ovaj predlog za novi ustav Srbije označava radikalan raskid sa dosadašnjom (ne) ustavnom tradicijom Srbije. Članovi stručnog tima smatrali su da je Srbiji potreban ne samo novi ustav već i potpuno novo razumevanje ustavnosistemskih pretpostavki i rešenja za modernu i demokratsku državu. Stoga Predlog sadrži temeljite izmene u pitanjima ključnim za svaku potpunu ustavnu reviziju, a to su: legitimacijski temelji („Čija je država Srbija?“); efikasna ustavna zaštita ljudskih prava i sloboda koja će u svemu biti usklađena sa međunarodnopravnim standardima; nezavisnost sudstva i podela vlasti na načelima ravnoteže u odnosima između zakonodavne i izvršne vlasti i, konačno, visok stepen decentralizacije i teritorijalna organizacija Srbije kao države pokrajina.

MULTIKULTURALNA SRBIJA: Slobodarska (ne i ona druga, nedavna!) državna tradicija srpskog naroda i ravnopravnost svih naroda u Srbiji podjednako su značajni za demokratski legitimitet i stabilnost države. Naš predlog se zalaže za dosledan raskid sa načelom etnonacionalne države većinske nacije u kojoj „manjine uživaju sva prava“. Preambula koja Srbiju određuje kao „multikulturalnu demokratsku državu svih građana i svih naroda koji u njoj žive“ izazvala je najviše burnih reakcija u stručnoj i široj javnosti. Sve ove primedbe ujedinjuje stav o neupitnosti (samo) srpskog naroda kao državotvornog. Međutim, koliko god to istorijski bilo nesporno i relevantno, dugoročna stabilizacija Srbije moguća je samo kao dosledna demokratska integracija svih građana i svih naroda koji u njoj žive. Pored toga, očigledno je da čak i u našoj stručnoj javnosti vlada nesporazum, a ponekad i neznanje o tome šta je to „nacionalna država“. Oni koji sasvim neosnovano poistovećuju nacionalnu državu sa etnonacionalnom, zaboravljaju ili ne znaju da se u sintagmi „nacionalna država“ nacija može shvatiti etnički ili politički. Ova grupa stručnjaka opredelila se za to da se nacija shvati politički. Time se ukida tradicionalni pojam manjine, pa bi se i manjinska prava odnosila zapravo na sve narode koji su na određenoj teritoriji u manjinskom položaju.

S druge strane, deo Predloga o slobodama i pravima doživeo je najmanje negativnih reakcija u javnosti. To je dobro jer svedoči o širokom društvenom konsenzusu kada je reč o efikasnoj i neposrednoj ustavnoj zaštiti ljudskih prava kao nezaobilaznom uslovu za svaku demokratsku pravnu državu. Pri tom predložena ustavna načela u ovoj oblasti zaista unose novinu u temeljne pretpostavke ustavne zaštite prava i sloboda, uključujući izričitu zabranu restriktivnog tumačenja odredbi o ljudskim pravima i zabranu zloupotrebe odredbi o organičenjima ljudskih prava njihovim ekstenzivnim tumačenjem. Konačno, međunarodnim pravom utvrđeni standardi za zaštitu ljudskih prava činili bi po ovom predlogu deo ustavnog sistema Republike Srbije.

OJAČANE SKUPŠTINA I VLADA: Predložene promene u odnosu na postojeći sistem organizacije vlasti zaista su korenite. Činjenica da u dosadašnjim javnim reagovanjima ovaj deo uglavnom nije bio koncepcijski osporavan svedoči o tome da je još važeći „polupredsednički“ sistem nesumnjivo jedno od najspornijih rešenja u Ustavu od 1990. godine Predlog za novi ustav Srbije polazi od toga da dosledno izvedena podela vlasti i ustavni mehanizmi za ravnotežu u odnosima između zakonodavne, izvršne i sudske vlasti jesu nezaobilazan uslov za svaku državu demokratije i vladavine prava, u kojoj ustav i zakon (treba da) predstavljaju osnovu i granicu u radu svih državnih organa. Stoga je ponuđen tzv. model racionalizovanog parlamentarizma, u kojem su Narodna skupština i Vlada ojačane, a predsednik Republike prestaje da bude šef izvršne vlasti.

Kao najviši organ vlasti u Republici Srbiji, Narodna skupština bila bi legitimacijski ojačana uvođenjem senata kao drugog doma, u kojem bi bili zastupljeni predstavnici zajednica teritorijalne samouprave (autonomne pokrajine, oblasti i okruzi). Pored toga, nadležnosti su joj proširene (npr. Narodna skupština je jedina nadležna da proglasi vanredno stanje, ona bira predsednika Republike). Kao šef izvršne vlasti, premijer je mnogo uticajniji, a Vlada u odnosu na Skupštinu ojačana uvođenjem mehanizma tzv. konstruktivnog nepoverenja (izglasavanje nepoverenja vezuje sa za istovremenu odluku o mandataru za sastav nove vlade). Kao što je već rečeno, autori Predloga za novi ustav Srbije zalažu se za slabog predsednika Republike. Nema sumnje da je za takav stav bilo presudno iskustvo sa autokratskom vladavinom prethodnog šefa države. S druge strane, imajući u vidu osobenu ulogu šefa države na početku demokratske tranzicije, ova grupa eksperata je ipak predložila i rešenja koja izvesno jačaju njegov ustavni položaj. Naime, predsednik Republike „obezbeđuje izgradnju demokratskog i stabilnog društva“ i predstavlja „sve građane i sve narode jedinstvene Republike Srbije“. Valja na kraju dodati da je u ovom delu Predloga najjasnije došao do izražaja karakter „prednacrta“, za koji su se njegovi autori svesno opredelili, rizikujući da ne predlože zaokružena i razrađena sistemska rešenja, već pre svega normativno dovoljno jasno sročene ideje o ključnim pitanjima predstojeće ustavne revizije u Srbiji.

Deo o teritorijalnoj organizaciji naišao je, pored pitanja o tome „čija država“ treba da bude Srbija, na najviše komentara i osporavanja u stručnoj javnosti. Pri tom se autorima projekta za novi ustav Srbije najčešće prebacivalo da „federalizuju“ Srbiju, a vlast centralizuju na nivou pokrajina. Čuli su se i prigovori da zahtev za regionalizaciju cele teritorije Srbije ne vodi dovoljno računa o istorijskom karakteru i tradiciji autonomije u Vojvodini i indirektno vodi ukidanju te autonomije.

DECENTRALIZACIJA: Pre svega, ovaj predlog polazi od toga da svako ko iskreno želi demokratsku i stabilnu Srbiju zna da se ona mora temeljito decentralizovati. Strogo centralizovana Srbija po Ustavu od 1990. godine nesumnjivo predstavlja jedan od ključnih razloga za sadašnje etničke napetosti. Da bi Srbija zaista bila država u kojoj ravnopravno žive svi njeni građani i svi njeni narodi, ona se mora transformisati u „državu autonomija“. Drugim rečima, cela teritorija Srbije treba da se decentralizuje. Pri tom se po sebi razume da rešenje problema ni u kom slučaju ne može biti u oduzimanju nadležnosti postojećim autonomnim pokrajinama, nego u povećanju stepena decentralizacije uz uvođenje autonomija na celoj teritoriji Srbije.

Da li se ovakvim predlogom teritorijalne organizacije vlasti Srbija federalizuje a pokrajine centralizuju?

S jedne strane, nema sumnje da se Predlog zalaže za izrazito visok stepen teritorijalne decentralizacije, uključujući i regionalizaciju, i da u tom pogledu unosi elemente federalizma u organizaciju vlasti (pre svega nadležnost senata kao drugog doma i postupak dvodomog odlučivanja u Narodnoj skupštini). To, međutim, još ne znači da bi po ovom predlogu Srbija prerasla u federaciju. S druge strane, stručnjaci znaju da je osnovno pitanje svake decentralizacije: ko donosi (pa može i da ukine!) odluku o decentralizaciji? Ako se pažljivo pročita naš predlog, videće se da su nimalo zanemarljive nadležnosti i finansijska autonomija ustavno garantovane ne samo autonomnim pokrajinama već i oblastima i okruzima: raspodela nadležnosti između zajednica teritorijalne samouprave utvrđuje se Ustavom, u skladu sa načelom supsidijarnosti.

Drugo, opšta načela na početku dela o teritorijalnoj organizaciji izričito kažu da sve zajednice teritorijalne samouprave uživaju autonomiju u upravljanju poslovima iz svoje Ustavom utvrđene nadležnosti. Drugačije rečeno, Pokrajina ne može da ih uskraćuje svojim zakonima, a da pri tom ne krši Ustav. Prema tome, ovaj predlog za novi ustav Srbije zalaže se za doslednu i višestepenu decentralizaciju vlasti, a nikako za „autonomaški centralizam“. Konačno, svakome ko dobronamerno čita naš predlog biće jasno sledeće: Prvo – Vojvodini bi se po našem predlogu kao izvorna nadležnost vratio veliki deo prava oduzetih 1990. godine, a pre svega pravo na samoorganizovanje koje ona ostvaruje donošenjem konstitutivnog akta, kao i fiskalna autonomija i zakonodavna nadležnost u oblasti prostornog planiranja, privrede, socijalnog staranja, prosvete i kulture; drugo – predloženo alternativno rešenje ostavlja mogućnost asimetričnim rešenjima u odnosu na ostalu teritoriju Srbije; i konačno – Vojvodina bi odmah uživala novi ustavni status i ne bi smela da čeka dok se ostali deo teritorije Srbije ne organizuje u pokrajine.

Po ovom predlogu, Ustav Srbije rađen je kao ustav federalne jedinice. Izvorne nadležnosti pripadaju Republici, a jedan njihov deo ona prenosi na saveznu državu ili državni savez. To su dva predloga koja je ova ista grupa stručnjaka podnela u martu 2001. godine kao prilog raspravi o ustavnom preuređenju odnosa između Srbije i Crne Gore. S druge strane, mnoga rešenja posledica su upravo situacije u kojoj državni okvir za Srbiju još nije ustavnopravno jasan (na primer, detaljno razrađena rešenja za ljudska prava, uključujući i prava nacionalnih manjina, koja bi pre spadala u materiju saveznog ustava).