Tužilaštvo po sovjetskom modelu

Dugo očekivane preporuke Venecijanske komisije (VK) u vezi sa Nacrtom amandmana na Ustav Republike Srbije koji je pripremila radna grupa Ministarstva pravde, o čemu se u javnosti vodila žustra polemika, konačno su stigle u Srbiju. Preporuke se u velikoj meri poklapaju sa primedbama koje stručna udruženja i mnoge nevladine organizacije odavno upućuju Ministarstvu pravde, a koje ministarka, radna grupa i vladajuća većina u Narodnoj skupštini uporno ignorišu. Komisija izražava zabrinutost da postoji mogućnost za prevelik uticaj izvršne vlasti u Visokom savetu sudstva (VSS) i Državnom veću tužilaca (koje će se prema novom nacrtu ubuduće zvati Visoki savet tužilaca (VST)) zbog toga što u VSS polovinu članova čine izabrani predstavnici skupštinske većine sa mogućnošću da koriste „zlatni glas“, a u VST, pored toga što je jedan od članova ministar zadužen za pravosuđe, tužioci predstavljaju ubedljivu manjinu. Smetnju predstavlja i procedura za razrešenje sudija i tužilaca, te VK smatra da je „važno da se u Nacrtu amandmana precizira disciplinska odgovornost i razrešenje. Upotrebu nejasne terminologije, kao što je ‘nestručnost’ bez daljeg preciziranja, treba izbeći“. Još jedna važna zamerka je da bi Narodna skupština mogla da bira Vrhovnog javnog tužioca, a ostale javne tužioce i njihove zamenike nikako, jer ne bi trebalo da imaju „bilo kakvu direktnu vezu sa Narodnom skupštinom“. Ministarka pravde Nela Kuburović je prošlog petka lično otišla da još jednom pred VK odbrani izmenu amandmana i građanima Srbije „uzme muštuluk“ za dobre vesti. Za nju lično, preporuke VK su očigledno dobre vesti jer je ubrzo izjavila da je zadovoljna i da će usvojiti mišljenje komisije. O ministarkinom zadovoljstvu, stanju i problemima u srpskom tužilaštvu i sudstvu razgovaramo sa Radovanom Lazićem, zamenikom javnog tužioca u Apelacionom sudu u Novom Sadu, izbornim članom Državnog veća tužilaca i predsednikom Upravnog odbora Udruženja tužilaca Srbije.

„VREME„: Ako se stav VK o planiranim izmenama Ustava iz oblasti pravosuđa može, blago rečeno, okarakterisati kao zabrinutost, šta vi mislite, čime bi to ministarka mogla da bude zadovoljna?

RADOVAN LAZIĆ: Mišljenje VK je očekivano, štaviše, u nekim segmentima komisija je svojim preporukama prevazišla naša očekivanja, najviše u pogledu pitanja nezavisnosti javnog tužilaštva kao organizacije i interne nezavisnosti u okviru same institucije. Ministarka Kuburović kaže da je zadovoljna i da će Ministarstvo postupiti po svim preporukama koje je VK dala. To je zanimljivo jer je VK dala ne jednu, već pet-šest primedbi, pa, u stvari, nije sasvim jasno čime je ministarka zadovoljna. Primedbe su ozbiljne i vrlo su slične onima koje je i struka imala tokom debate o ustavnim amandmanima. Date su primedbe na sastav VSS i VST i to neće moći tako da ostane. Za VK je neprihvatljivo da parlament bira javne tužioce, takođe je neprihvatljivo da ministar pravde bude u sastavu Vrhovnog saveta tužilaca. Ove primedbe su glavni razlog nesporazuma i neslaganja između sudskih i tužilačkih strukovnih udruženja i nevladinih organizacija koje se bave pravosuđem i ljudskim pravima sa jedne i Ministarstva pravde sa druge strane. Zatim, postoji i primedba na previše jaku i centralizovanu tužilačku organizaciju. To je organizacija sa jakom hijerarhijom i subordinacijom. Mi i dalje imamo model tzv. sovjetske prokurature gde u Tužilaštvu postoji samo jedan tužilac koji je ujedno i starešina. Svi drugi koji vrše tužilačku funkciju nemaju svojstvo tužioca, već zamenika. Samim tim oni nisu izvorni nosioci javnotužilačkog ovlašćenja, nego postupaju po nekoj vrsti zakonskog punomoćja u ime javnog tužioca. Tako da je jedino javni tužilac može da daje izjave o stanju predmeta za koje je Tužilaštvo nadležno ili lice koje on ovlasti.

U kolikoj meri je nacrtom amandmana na Ustav Republike Srbije predviđeno da se struktura i organizacija Tužilaštva izmeni?

foto: marija janković

Nažalost, ovim nacrtom se nije ušlo u promenu strukture Tužilaštva i propuštena je prilika da se ono organizuje na jedan moderniji način. Kod nas se od ‘45. do danas promenilo gotovo sve. Ako gledamo ustavna uređenja, tu je bilo sedam, osam država: dfj, fnrj, sfrj, srj, scg dok smo došli u Republiku Srbiju. Što se tiče Tužilaštva, njegove organizacije i unutrašnjeg uređenja, gotovo ništa se nije promenilo. Kako je ono zamišljeno i formirano ‘45, u 90 odsto elemenata ono je takvo i danas. Ovi ustavni amandmani su bili prilika da se tu nešto promeni, pa je Udruženje tužilaca Srbije dalo takav predlog pre nešto više od godinu dana kada je započela debata o ustavnim izmenama. U tome smo imali podršku i Društva sudija Srbije i dela nevladinog sektora, međutim, naš predlog nije prihvaćen. Ovakav model tužilaštava kakav je u Srbiji danas postoji samo u zemljama bivšeg Sovjetskog Saveza i još nekim zemljama iz bivšeg istočnog bloka, kao što je Republika Hrvatska. Taj model je potpuno napušten u Evropi, u kojoj čak u 33 zemlje javno tužilaštvo ima potpunu nezavisnost, a svega u 13 država ono je potčinjeno ministarstvu. Pri tome treba imati u vidu da Evropska unija ima potpuno drugačije standarde u pogledu nezavisnosti tužilaštva prema zemljama tzv. tradicionalne demokratije u odnosu na zemlje tzv. mlade demokratije.

Zbog čega je to tako? Mnogo su veći standardi postavljeni u odnosu na zemlje mlade demokratije zbog toga što je vladavina prava u tim zemljama na mnogo nižem nivou i potrebne su mnogo veće garancije za nezavisnost sudstva i tužilaštva kako bi se vladavina prava ostvarila. U zemljama tradicionalne demokratije to, uglavnom, nije problem i tamo ostvarivanje vladavine prava ne mora da zavisi od načina izbora sudija i javnih tužilaca. Ukoliko sudstvo funkcioniše nezavisno, efikasno i pravično, onda se ne postavlja pitanje ko bira sudije i tužioce. A ako imamo problem sa pravosuđem, onda se to pitanje itekako postavlja.

Imate li neki primer za zemlju u kojoj ministar ili čak monarh imenuje sudije i tužioce, a da je pravosuđe i dalje nezavisno?

Najpoznatiji primer je Nemačka. Ministar pravde je ovlašćen da imenuje i sudije i tužioce, a on, na neki način, vrši funkciju saveznog tužioca, čak ima i pravo da daje uputstva tužiocima, ali se, u praksi, u to ne meša. Pomoćnici ministra pravde u Nemačkoj mogu biti sudije i tužioci. Iz redova tih pomoćnika on formira radna tela koja se bave kadrovskim pitanjima i oni predlažu ko će biti izabran za sudiju ili tužioca, ali ministar takve predloge nikada ne odbija. Takođe, u praksi se nikada nije desilo da je ministar razrešio sudiju ili tužioca, a da prethodno stručna tela nisu donela takvu odluku. Kod nas je potpuno drugačija situacija. U Nemačkoj vi imate ministra koji ima izuzetno jaka ovlašćenja, ali ih ne koristi u praksi. Zbog toga se pitanje vladavine prava u Nemačkoj, i pored takvog načina izbora, ne postavlja. Tamo to funkcioniše. U drugim zemljama u kojima su vladavina prava i nezavisnost pravosuđa ugroženi moraju se postaviti mnogo viši standardi kako bi se postigao cilj: nezavisno, efikasno i odgovorno pravosuđe koje može doneti pravdu svojim građanima.

Možete li da pojasnite razliku između nezavisnosti i samostalnosti tužilaca?

Potrebno je razlikovati organizacionu nezavisnost od funkcionalne nezavisnosti. Funkcionalna znači da je nezavisan onaj koji postupa u nekom konkretnom predmetu. Organizaciona nezavisnost ili samostalnost znači da je to organizacija koja je samostalna u sistemu vlasti. Ako imate organizaciono nezavisno tužilaštvo sa vrlo jakom unutrašnjom hijerarhijom i subordinacijom kao što je kod nas, onda tu nema govora o nezavisnosti ili funkcionalnoj samostalnosti tužioca, odnosno zamenika tužioca kako se zove kod nas, koji postupa u predmetu. Suština je upravo u slabljenju hijerarhije i subordinacije u tužilaštvu. Udruženje tužilaca nije zahtevalo potpuno ukidanje hijerarhije, ali je tražilo njenu racionalizaciju i jasno propisivanje hijerarhijskih ovlašćenja sa jasno pozicioniranom odgovornošću. Da se ne može niko umešati u nečiji rad na predmetu bez obrazloženja, bez razloga i bez procedure koja je propisana zakonom.

Dakle, danas javni tužilac može vama da dodeli neki predmet ili ga oduzme bez objašnjenja ili da vam da uputstvo kako da postupite?

Javni tužilac ima pravo da zameni zamenika koji radi na predmetu i da ga drugom, zatim, da uzme predmet i reši ga sam ili da izda zameniku obavezno uputstvo kako da postupi. Zamenik ima pravo da izjavi prigovor na takvo obavezno uputstvo, međutim, to ne odlaže izvršenje. On mora da postupi po uputstvu. S druge strane, razlozi za izjavljivanje prigovora su prilično nejasni: zakon kaže da uputstvo mora da bude nezakonito i neosnovano. Ne može „ili“, mora i jedno i drugo. Nije dovoljno da ja smatram da je uputstvo nezakonito, nego moram još da dokažem da je ono i neosnovano. Znači, moram da postupim i po nezakonitom uputstvu iako nije neosnovano, što je zaista apsurd. Mnogo veći problem kod nas je što se zakonska hijerarhijska ovlašćenja u praksi manje primenjuju od neformalnih ovlašćenja. To su usmena ili telefonska uputstva, dakle, razgovori o kojima ne ostaje nikakav trag. Zahvaljujući vrlo čestim reizborima koje imamo, vrlo mali broj zamenika tužilaca, pomoćnika i tužilačkih saradnika spreman je da se takvim postupcima nadređenih suprotstavi.

Ako pojednostavimo, iz pozicije izvršne vlasti, ili da još više pojednostavimo, sa pozicije vladajuće većine u takvom sistemu je dovoljno da imate jak uticaj na javnog tužioca i da na taj način indirektno kontrolišete celo Javno tužilaštvo.

I to samo na jednog javnog tužioca. Ako imate takav uticaj sa pozicije izvršne vlasti na Republičkog javnog tužioca, koji je na vrhu hijerarhijske piramide u Javnom tužilaštvu, vi se, praktično, možete umešati u svaki predmet bilo kog tužilaštva i bilo kog zamenika tužioca u Srbiji. To možete da uradite i na neformalan način, a ukoliko bi neki zamenik bio uporan u svom stavu da ne prihvati taj neformalan uticaj, onda to možete jednostavno da uradite tako što ćete predmet dati drugom. Međutim, to se mnogo češće radi na neformalan način. U tužilaštvu imate more predmeta za koje niko nije zainteresovan. Više od 90 odsto predmeta su takvi gde nije zainteresovana ni javnost, ni politika. Samo mali broj predmeta izaziva pažnju javnosti ili izvršne i zakonodavne vlasti. U svakom tužilaštvu imate nekoliko zamenika koji su lojalni nadređenom tužiocu, tako da takvi zanimljivi predmeti neće ni doći bilo kome. Doći će kod onakvog zamenika koji je spreman da donese odluku kakva se od njega očekuje i za koju smatra da je to za njega oportuno.

Iz toga proističe zaključak da ako biste vi ili neki vaš kolega istraživali slučaj korupcije u koju je umešan neko iz izvršne ili zakonodavne vlasti, da bi to vrlo teško mogao da izvede jer bi postojao pritisak da se to zabašuri, skloni ili zaboravi.

Ja ću čak otići malo dalje pa ću vam reći svoj stav da mislim da je to nemoguće izvesti. I to iz dva razloga: jedan je ovakva organizacija tužilaštva, a drugi je odnos tužilaštva i policije. Policija je pod direktnom kontrolom ministra unutrašnjih poslova, koji je skoro uvek visoki funkcioner vladajuće stranke ili koalicije. Tužilaštvo u Srbiji nema svoj operativni mehanizam za prikupljanje dokaza. Drugim rečima, nema svoje istražitelje. Policija je servis tužilaštva zadužen za prikupljanje dokaza. Ukoliko policija ne želi da nastupa po nalozima tužilaštva, što je po zakonu obavezna da radi, tužilaštvo nema efikasne instrumente da disciplinuje policiju. Tužilac može da zahteva pokretanje disciplinskog postupka protiv policajca čijim radom nije zadovoljan. Nema čak ni pravo da sam pokrene taj postupak, već jedino da zahteva. To možete i vi. Svaki građanin može da zahteva pokretanje disciplinskog postupka protiv policajca. Toliko je to ovlašćenje malo. Druga mogućnost je da tužilac obavesti policijskog starešinu, nadležni skupštinski odbor i ministra policije. Ako se radi o korupciji državnog funkcionera, kakva je svrha da obaveštavate ministra kad opstrukcija najčešće kreće odatle. U takvoj situaciji potpuno je nemoguće da vodite postupak protiv nekog visokopozicioniranog funkcionera vladajuće stranke, pa čak i opozicione. Osim u situacijama kada se sama politička stranka odrekne svog funkcionera, pusti ga niz vodu i neće da ga zaštiti.

U Rumuniji vlast već neko vreme pokušava da smeni Lauru Kodrutu Kovesi, glavnu tužiteljku koja je za poslednje tri godine vodila istrage protiv više od hiljadu državnih funkcionera, među kojima je bilo mnogo gradonačelnika, ministara, čak i samog bivšeg premijera. Uspela je da dokaže krivicu nekoliko stotina njih koji su dobili zatvorske kazne. Za vlast je „veštica„, za narod velika heroina. Šta je tamo promenjeno u pravosuđu? Kako je Rumunija uspela da postigne takav uspeh u borbi protiv korupcije?

Rumuni su imali ogroman problem, a taj problem imamo i mi, sa krupnom korupcijom u visokim državnim strukturama. Oni su uspostavili instituciju nezavisnog tužioca koji je nadležan za suzbijanje korupcije na najvišem nivou i koleginica Kovesi se prihvatila te obaveze i vrlo brzo počela uspešno da radi. S druge strane, Rumunija je zemlja Evropske unije i ona je, kako bi se ispunili standardi koji se od nje kao članice očekuju, na takav korak bila prinuđena. Međutim, šta se dogodilo? Politika, odnosno izvršna vlast, bila je potpuno zatečena takvim postupanjem nadležnog tužioca i krenula je da pruža otpore na svim nivoima. Sada su vrlo jake inicijative za smenu Laure Kovesi. Vlada je predsedniku predložila njenu smenu, predsednik se tome suprotstavljao i sada u Rumuniji imate demonstracije gde hiljade i stotine hiljada građana daju podršku takvom tužiocu koji se bori protiv korupcije na najvišem nivou. Meni je to kod nas nezamislivo. Prvo, mi nemamo takvog tužioca koji je spreman da se tako postavi i javnost nema poverenje u tužilaštvo da bi reagovala kao u Rumuniji. Ali, sigurno imamo potrebu za nekom srpskom Laurom Kovesi, koja bi mogla da se suprotstavi visokoprofilisanoj korupciji koja kod nas sigurno postoji. Jedna od prilika da dobijemo takvu instituciju bile su ustavne promene. Ta prilika možda još uvek nije propuštena. Mislim da bi bilo najbolje rešenje, posle mišljenja Venecijanske komisije, da se debata o novim ustavnim rešenjima nastavi i da se uradi jedan novi tekst ustavnih amandmana koji je proizvod suštinskog dijaloga. Uostalom, imate i stav odbora za pridruživanje Evropskog parlamenta da je potrebno da se debata o ustavnim amandmanima u Srbiji nastavi.

Preporuke Venecijanske komisije su i dalje samo preporuke. Da li postoji mogućnost da naše izvršna i zakonodavna vlast to, jednostavno, ignorišu?

Mislim da ne postoji. Izvršna vlast je preuzela neke obaveze kada je otvoreno poglavlje 23 za pridruživanje Evropskoj uniji. Donet je Akcioni plan koji je Vlada usvojila dok je Aleksandar Vučić još uvek bio premijer. U tom planu je navedeno da u sastavima pravosudnih saveta mora da bude najmanje 50 odsto članova izabranih iz redova sudija i tužilaca. Ne 50, već najmanje 50 odsto, što po nacrtu amandmana za tužilački savet nije predviđeno. Takođe je navedeno da u tim sastavima ne treba da bude mesta za bilo kog ministra i predstavnika Narodne skupštine, a to nije slučaj. Dalje, prema Akcionom planu da se postupak izbora javnih tužilaca i sudija, odnosno zamenika javnih tužilaca i šefova tužilaštava kao i predsednika sudova potpuno mora izmestiti iz parlamenta i iz Vlade. To sve piše u Akcionom planu. Zbog usvajanja tog plana mi smo dobili zeleno svetlo za otvaranje pregovaračkog poglavlja 23. Ako bismo mi sada prihvatili neka drugačija rešenja, mi poglavlje 23 nećemo da zatvorimo. Tako da je to nama bitnije od mišljenja Venecijanske komisije, koja je telo Saveta Evrope. Mi smo članovi Saveta Evrope i njemu se ne pridružujemo već Evropskoj uniji. U Savetu Evrope su i Azerbejdžan, Rusija, Moldavija, Turska. Standardi koji važe za Savet Evrope nisu isti koji važe za Evropsku uniju. Međutim, ako mi sa ovim tekstom ne postignemo standarde Saveta Evrope, šta možemo očekivati od procesa pridruživanja Evropskoj uniji?