Uticaj na one koji odlučuju

Još je Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije iz 2005. pomenula da je Srbiji potrebno donošenje Zakona o lobiranju, a Akcioni plan za sprovođenje te Strategije predvideo je donošenje ovog zakona još 2008. Deset godina kasnije, zakon o lobiranju još uvek ne postoji u zakonodavstvu Srbije, ali je – u fokusu. Najpre, antikorupcijsko telo Saveta Evrope GRECO je još 2015. donelo preporuke da Srbija donese ovaj zakon do kraja 2016, što se nije dogodio, pa je GRECO u martu ove godine objavio izveštaj u kome se kaže da Srbija nije do kraja ispunila ni jednu od preporuka ovog tela, pa tako ni ovu o zakonu o lobiranju.

Takođe, i u Akcionom planu za Poglavlje 23 pominje se nedostatak zakona: „U domenu antikoruptivnog zakonodavstva, Republika Srbija još uvek nije usvojila zakon koji bi regulisao lobističku delatnost iako je usvajanje ovog zakona okarakterisano kao ključno u borbi protiv ekonomskog i političkog podmićivanja“. No, Nacrt zakona postoji, a sagovornik „Vremena“ Nenad Vuković, predsednik Društva lobista Srbije, očekuje da zakon bude donet na jesen, kao i da on, za sada, sadrži neke manjkavosti koje bi trebalo popraviti.

„U širem smislu, lobiranje je svaki uticaj na donosioca odluka, svaki rad da se ostvari neki interes“, kaže za „Vreme“ Nenad Vuković. „U užem smislu, lobiranje je na zakonu uređena delatnost koja ima svoja pravila, lobistički ugovor i izveštaj. Lobiranje je takođe i naučna disciplina, već relativno ozbiljno zasnovana, a takođe i veština koja ima čitav niz pravila po kojima lobista postupa. Dakle, to je uticaj na donosioce odluka, na zakonit, uređen i transparentan način. Zakon daje sličnu definiciju. Dalje, lobisti se uvek zalažu za opšti a ne pojedinačni akt, a takođe, lobiranje je obligacija sredstva a ne cilja. Lobista ne može da obeća da će neki rezultat da postigne i da se na to obaveže, već samo može da se obaveže da će raditi na postizanju određenog rezultata.“

„VREME„: Gde je granica između lobiranja i korumpiranja, odnosno podmićivanja?

NENAD VUKOVIĆ: Granica je, pre svega, to što u lobiranju mora da postoji lobistički ugovor, kad govorimo o registrovanom lobiranju. Mora da postoji i izveštaj, kako lobiste, tako i lobiranog lica. Kada je reč o suštinskim razlikama, lobista teži da promeni pravila, a korupcionaš da ih zaobiđe. U suštini je važno da se u društvu napravi takva atmosfera da je čoveku korisnije i isplativije da lobira nego da se bavi korupcijom. Kod lobiranja postoji pisani ugovor, kod korupcije, naravno, ne postoji. U uređenom sistemu, gde je lobiranje prihvaćeno, treba da postoji što više elemenata da čovek bude motivisan da angažuje lobistu, a ne da angažuje nekog pojedinačnog funkcionera kako bi zaobišao pravila.

Rekoste, „uređeni sistem„. Kakvo lobiranje može biti u onome što Evropska komisija zove „zarobljenom državom„? I zašto bi neko u zemlji poput naše unajmio lobistu ako može jednostavno da korumpira nekog? Lobista ne može da kaže „e, ovo će ti biti završeno„…

Ne može i ne sme.

… a ovaj drugi može.

Lobistički cilj je, pre svega, zakonit i moralan. Lobista ima pravo da u svoje delovanje uključi stručnu javnost, da pravi analize, pa da se onda te analize šalju konkretnom funkcioneru koji je za to pitanje nadležan, da izloži sve argumente zašto bi nešto trebalo da bude doneto i da u tome ima podršku dela javnosti. Mislim da ne postoji država, pa ni naša, koja će u potpunosti da ignoriše ono što misli javnost. Jer, kvalitetna argumentacija i javnost ne mogu a da ne pomognu. Verujem da je naš sistem takav, ili da bi trebalo da bude takav, uz sve manjkavosti koje svi vidimo. Lobiranje je jedan alat koji u demokratizaciji i u legitimnoj borbi za neke interese može da bude koristan svim stranama, pa i funkcioneru, jer mu daje mogućnost da čuje ili da se uveri da postoji neko mišljenje koje ima snažnu argumentaciju i podršku, a on to iz nekog razloga nije mogao da čuje. Koliko god neko društvo bilo više ili manje razvijeno, a demokratija u manjim ili većim problemima, to teško neko može da prenebregne.

Konkretno, kako će se u nekoj državi implementirati lobiranje, to zavisi od mnogo faktora, a i od toga kakav će zakon biti i kako će se primenjivati. U Srbiji će lobiranje imati onu dimenziju koju mu mi damo – ja se borim da upravo bude kiseonik demokratije. Koliko god da zvuči kao fraza, zaista je tako, i to je graničnik između korupcije i demokratije. Mi se trudimo da ljudi shvate koliko je lobiranje značajan alat i koliko je koristan. Onda se vraćamo na početak – šta Srbi misle o lobiranju.

Zašto je takva slika o lobiranju stvorena? Nije samo kod nas, i u SAD je veoma loše mišljenje o lobistima, kaže se da su oni zarobili ceo sistem i da su se postavili između zakonodavne vlasti i građana, da su nekakav posrednik.

To može da bude jedan ugao gledanja, ali ću vam na to reći da često lobisti omogućavaju da informacije sa terena dođu do onih koji donose odluke.

Nije li obaveza onih koji donose odluke da znaju šta je na terenu?

Obaveza jeste, ali nije uvek mogućnost, jer postoji čitav niz različitih interesa, često suprotstavljenih, i nije uvek moguće, a nije ni lako biti vidljiv. Razne marginalne i ugrožene grupe koje su vrlo često korisnici ili naručioci lobiranja, upravo oni imaju problem da budu dovoljno vidljivi, da se i njihovi stavovi čuju. I tu je doprinos lobista izuzetno značajan.

Te ugrožene grupe, da li su one uopšte u stanju da plate lobiste?

To je još jedna fama koja se stalno ponavlja. Lobisti nisu uvek oni koji uvek teže ka najvećoj zaradi. Često izuzetno ugledne lobističke kuće rade pro bono i prepoznaju neki interes koji nije samo finansijski, nego žele da određenu stvar izguraju kao profesionalni uspeh. Postoji čitav niz pojedinaca-lobista kod kojih su usluge jeftinije. U krajnjem slučaju, i advokati imaju različite tarife, pa tako i lobisti. Ali, suština je uticaj na donosioca odluke u javnosti. Kada to jednom uđe u javni diskurs i u politički život, više nema povratka. Mnogo je teže obrazlagati zašto se nešto radi tajno ako postoji mogućnost da se radi javno.

U kojoj fazi je donošenje Zakona o lobiranju?

Pre oko mesec dana pojavila se radna verzija zakona, to je bio papir na kome se radilo, a mi smo bili uključeni u javnu raspravu i u užu radnu grupu koja je provela dva dana radeći na tom zakonu. Inače, postoje dva osnovna načina da se u tzv. novim zemljama EU i onim koji to treba da postanu zakonski reguliše lobiranje. Jedan je poseban zakon, ili zakon stroge regulacije, kao što se donosi kod nas, a drugi je da se naprave određene izmene Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, da se tu lobiranje definiše i vodi određeni registar. Takav zakon ima Slovenija i pokazao se kao delotvoran. Oni imaju tri kriterijuma – transparentnost, integritet i jednakost „oružja“. Međutim, sami slovenački lobisti se žale da je zakon predvideo suviše izuzetaka i da zbog toga nije u potpunosti ispunio svoju svrhu. A to će biti moja najveća primedba, odnosno najveći pokušaj da se naš zakon u tom smislu popravi.

Šta je problem?

Suviše veliki broj izuzetaka. Dakle, takozvani in–house lobisti, ili, kako ih sadašnji zakonski tekst prepoznaje, „neregistrovani lobisti“ nisu u obavezi da se registruju, a mogu da lobiraju. To su lobisti za sopstvenu stvar. Osim sindikata, humanitarnih organizacija, to su i privredna društva, i u tome je najveći problem. Privredna društva, kao što su Američka privredna komora, Savet stranih investitora, Nemačka privredna komora…

Oni će biti izuzeti iz zakona?

Da. To je dosta veliki izuzetak. Postoji obaveza integriteta javnih funkcionera – funkcioner će da napravi zabelešku i da napiše izveštaj da je kontaktirao sa njima, ali oni ne moraju prethodno da se najavljuju, ne moraju da imaju nikakvo punomoćje.

Kome bi inače trebalo da se najave?

Funkcioneru, i on o tome pravi zabelešku.

A Agenciji za borbu protiv korupcije?

Agenciji šaljemo izveštaj – ja kao lobista i lobirano lice. Akteri su – lobista, lobirano lice, predmet lobiranja i korisnik lobiranja.

A ako je in–house lobista, onda se ne šalje izveštaj Agenciji?

Tako je, onda se ne šalje, osim što ga šalje funkcioner po svojoj obavezi, odnosno načelu integriteta. Tu postoje dve stvari – in–house lobista ima obavezu manje, veća mu je sloboda delovanja i nema stigmatizaciju lobiste, a registrovani lobista ima više papirologije i ima tu stigmatizaciju da je on lobista. Kada tome dodamo napore društva lobista da se osnaži kapacitet srpskih lobista, da se ta negativna konotacija pošalje u prošlost, nama je mnogo teže da to radimo ako zakon nije sveobuhvatan, ako zakon predviđa suviše izuzetaka.

Koliko zakon ima smisla ako su izuzeta privredna društva? I šta je najčešća sadržina lobiranja, ko najviše traži usluge lobiranja, nisu li to upravo privredna društva?

Neko je na toj javnoj raspravi pametno rekao da je u razvijenim zemljama lobiranje stvar privrede, ali da je u siromašnim stvar borbe protiv korupcije. Tu ima dosta istine. Interesantno je da u ovoj fazi rasprave i aktivnosti, sindikati i uopšte organizacije radnika i poslodavaca nisu pokazali neko veliko interesovanje, a oni su lobisti par exellence.

Kome pristupa lobista? Koji su to funkcioneri?

Po predlogu zakona, to su praktično svi funkcioneri koje imenuje država, do lokalne samouprave, i koji imaju karakter izabranih, imenovanih ili postavljenih lica, i imaju veze sa donošenjem opštih akata. Dakle, cela zakonodavna, i dobrim delom izvršna vlast – ona vlast koja ima zakonodavnu ili normativnu nadležnost. Ili, jednostavno, onaj sa kojim ima svrhe pričati o donošenju nekog akta.

To onda isključuje parlament?

U principu, da. Dobijao sam razna pitanja o korupciji u parlamentu, a moj odgovor je uvek bio – što bi se neko bavio parlamentom kada postoji velika većina u parlamentu? U situaciji kada postoji tesna većina, onda može da se dođe do situacije da parlament postaje važan u ovom smislu i da postane predmet dopuštenog ili nedopuštenog lobiranja, jer je onda važno šta misle jedan ili dva poslanika koji mogu biti jezičak na vagi.

Ali šta ćemo sa tim što je naš parlament produžena ruka koja služi samo da potvrdi odluke Vlade? Nema nikakve razlike u tome šta će Vlada da odluči od onog što na kraju izglasa Skupština.

Moj slučaj oko ove borbe za donošenje zakona o lobiranju – što je takođe jedna lobistička priča – govori da, ako vlast nije izričito za nešto ili izričito protiv nečega, onda postoji određeni prostor da se utiče. Ja nisam opredeljen ni tamo ni ovamo, ali sam kao lobista naučio da mora da se radi sa donosiocima odluka. Jer, ako ti ideš šumom a oni drumom, nećeš završiti ništa. Dakle, mora da se radi sa njima. Ne mislim da smo napravilo čudo, ali smo dobili priliku da nas čuju i da naše mišljenje o zakonu bude uticajnije nego što je bilo. Najpre, tu je bila mogućnost da iznesemo Ministarstvu pravde svoje sugestije, od kojih su neke i prihvaćene. Možda ne koliko bih ja to voleo, ali nije ni suština da lobista diktira nešto donosiocu odluka, već samo da postigne da se njegova kvalitetna, utemeljena argumentacija čuje na taj način da ne može da bude ignorisana.

Rekli ste da postoje lobisti koji neće samo da jure za profitom, ali lobiste će uglavnom imati oni koji imaju najviše para i koji su najmoćniji, a to onda znači nejednakost pristupu funkcionerima.

Oni koji možda nemaju sredstva i mogućnost da angažuju nekog lobistu koji bi radio velikim intenzitetom, najčešće i nemaju problem iza kojih stoje protivnici tih dimenzija da oni ne mogu da ostvare svoje interese. Ako je reč o točenju alkohola ili uključivanju rasvete, neće im protivnik biti multinacionalna kompanija, nego gradska vlast. I kampanja će biti takva da će njih stavljati pod pritisak i terati da čuju argumentaciju i isprave problem, neće imati protiv sebe naftnu ili farmaceutsku industriju. Ali to zavisi i od osetljivosti društva na određene marginalne grupe, na osetljive i ranjive društvene grupe. Te grupe, ali ne samo one – neki regioni, na primer – nemaju dovoljno mogućnosti da se čuju u Beogradu.

Nailazio sam na mišljenje da pravoslavni narodi „nisu dovoljno kompetitivni“ da zarade veliki novac i da budu uspešni u industriji. Takođe, nailazio sam u teoriji i da je za protestantski duh karakteristično argumentovano i nesputano zalaganje za svoje interese, a da to ovde ne postoji u tradiciji – da se javno zalažemo za svoje interese. Ponekad, kad se mučim sa uvođenjem lobiranja, pomislim da su u pravu, ali generalno, mi previđamo jedan alat. Naravno da je lobiranje u Srbiji različito od lobiranja u Evropi, i mnogo je teže, ali jedno vodi drugom. Mi treba ovaj proces da prigrlimo, a ne samo da ga prihvatimo radi reda, ili da ga ignorišemo.

Više puta sam naišao na shvatanje lobiranja kao „legalizovane korupcije„.

Ne mogu to da prihvatim jer je lobiranje upravo suprotan pojam od korupcije. Zakonito lobiranje podrazumeva javnost, a korupcija tajnost. Ljude buni pojam „uticaj na donosioce odluka“. A uticaja ima uvek, samo je pitanje da li je taj uticaj dopušten, da li je reč o dopuštenim sredstvima ili ne, i da li je sve regulisano. To je konfuzija pojmova, gde su i mediji potrebni da to razjasnimo. Čak sam dobio pitanje koje je nadogradnja ovog, za mene teškog pitanja – lakog za objašnjavanje, ali teškog što se uopšte spominje: naime, šta sprečava lobistu da prvo stupi u kontakt sa funkcionerom kao lobista, a nastavi koruptivno? Pa, zato što je u tom slučaju sve zavedeno. Lobiranje je granica za korupciju.

Ali, logičnije je kontra–pitanje – šta sprečava lobistu da prvo proba koruptivno, pa onda kao lobista?

Svim ovim ljudima – od sindikata do marginalnih grupa, što je veliki spektar kod lobiranja – nikako nije u interesu da to bude koruptivno, jer veruju u svoj cilj, koji je legitiman. Naravno, na zapadu postoje i analize o tome koliko je isplativije lobiranje od korumpiranja, pošto oni sve ozbiljno rade.

Koje su slabe strane lobiranja, koji su problemi koji bi mogli da se jave?

Registar transparentnosti je veoma važan, u njemu je ključ, i on bi morao da postoji. To znači da svi lobisti moraju da budu registrovani – ako nisi registrovan, nisi lobista, koji je onda tvoj motiv da juriš funkcionere? Trebalo bi da postoji lak način registrovanja, potrebno je da se pošalje jedan izveštaj godišnje, ali, ako nisi u registru, već si sumnjiv – šta se muvaš po parlamentu i zaustavljaš poslanike? Transparentnost, integritet i jednakost pristupa pod istim uslovima, kao u Sloveniji. Svaka zemlja i svaka regulativa imaju svoje opasnosti koje nose, ali upravo mogućnost neregistrovanog lobiranja dovodi do toga da se pod lobiranje podvodi nešto što to nije.

Koliko je u pregovorima sa EU moguće koristiti lobiranje?

Tu su izvanredne mogućnosti.

Tu su mnoge stvari „zakucane“ kao obaveza. Koliko, na primer, može Poglavlje 23 da se izmeni lobiranjem?

Poglavlje 23 je osetljivo, jer je reč o ljudskim pravima i pravdi, ali je lobiranje moguće kada su druga poglavlja u pitanju. Uvek vredi da se lobira. Ali, transparentnost lobiranja ne znači da ja treba svaki deo svoje strategije da objavim. Dakle, ne krijem, prijavio sam se, napisaću sutra izveštaj, ali tu voli da reaguje javnost, novinari, antikorupcijska tela – „eto, nešto se dešava“. Pa jeste, dešava se, čuće se rezultat. I tu moram pošteno da kažem da se u dobroj meri slažem sa ljudima koji su sad na vlasti, koji angažuju ili ne angažuju lobiste da im pomognu, u smislu da ne mora svaki taj korak da se unapred objavi, jer može da dovede da se taj plan i ta aktivnost pokvare.

A unazad? Da li bi lobisti potpadali pod Zakon o pristup informacijama od javnog značaja, pod nadležnost Poverenika?

Sve što postoji u pisanoj komunikaciji mora da se da – sve ono što je zavedeno, lobista je dužan da dostavi. Međutim, to nema veze sa zakonom o pristupu informacijama, ja ću to svakako da napišem u izveštaju. Inicijalni akt je zahtev funkcioneru, ja imam ugovor sa naručiocem lobiranja, funkcioner pravi belešku da sam mu se obratio, a kada završimo, i on i ja pišemo izveštaj. Dakle, postoje 3-4 tačke kontrole.

Tu postoji još jedna stvar. Ja sam advokat, ali ja ništa ne pričam o odnosu sa klijentom, koji je strogo poverljiv. Niko ne sme da traži te podatke. A naprotiv, lobista mora sve da objasni. Advokat se zalaže za lični interes klijenta, to su poverljive stvari, a lobista se nikad ne zalaže za lični interes, već radi javnu stvar vezanu za opšti propis.

Ali, kako? Ja sam, recimo, vlasnik kompanije i angažujem lobistu za nešto – pa, to je onda moj lični interes kao vlasnika kompanije.

Jeste, ali treba da promenimo opšti propis. Ja se ne zalažem da vaša kompanija proda nekome vaš proizvod, nego se zalažem da se donese propis – koji će vama da pogoduje, to nije sporno, ali nije nezakonito, nije u suprotnosti sa zakonom o zaštiti konkurencije i slično. U uređenom sistemu postoje mnogi zakoni koji ograničavaju tu delatnost. Suština je da je lobiranje obligacija sredstva, a ne cilja. Ja se obavezujem da ću raditi na tome da se promeni opšti propis ili da se donese novi. Naravno, zato što vama kao mom klijentu to pogoduje, a ne zato što ste altruista, ali zvanično, to nije pojedinačni interes. Pa čak i kada se angažuje zbog konkretnog interesa, to se formuliše tako da se traži promena propisa koji ne pogoduje. To su opšti akti.

Ali to je suština.

Pa, uvek je suština profit i nešto što je dobro za grupu, firmu, to je jasno. Opet se vraćamo na onu etno-psihologiju: šta je problem što se neko zalaže za svoje interese? Zalagaće se i ovako i onako, ali ovako će se zalagati zakonitim sredstvima i moći će to da se prati. A kada je reč o korupciji, onda će se on takođe zalagati za svoj interes, ali to niko neće moći da prati.