Javna potrošnja i njeno nadziranje

...

Uobičajeno, zemlja ulazi u aranžman sa MMF-om kada joj nedostaje novca za finansiranje budžetskog deficita. Recimo, zemlja predvidi visoku javnu potrošnju koju ne može da finansira redovnim prihodima (uglavnom porezima), te onda mora da se zadužuje na međunarodnom tržištu novca. Srbija je tokom 2022. godine zaista imala problema sa stranim zaduženjima. Čak ni kredit od milijardu evra od Ujedinjenih Arapskih Emirata sa niskom kamatom od tri odsto nije pomogao. Tako je tokom 2022. godine Srbija zatražila od MMF-a novi standby aranžman u iznosu od 2,4 milijarde evra. Inače, ovo je ukupno peti aranžman sa MMF-om od 2001. godine.

Šta MMF traži od jedne zemlje ako se odluči da odobri aranžman i novac? MMF pristaje na ovakve aranžmane da bi zemljama koje imaju poteškoća sa vraćanjem međunarodnih kredita omogućio da izbegnu bankrot, tj. sprečio situaciju u kojoj zemlja ne može da vrati kredit. Da bi MMF procenio sposobnost zemlje da vraća međunarodne kredite, on je uglavnom fokusiran na jednu stvar – procenu rizika. MMF se pita: da li zemlja može da vrati kredit koji je dobila?

KLJUČNA REČ

Razume se, čim se neka vlada obratila MMF-u za pomoć, rizik mora da postoji. Ako MMF odobri kredit, onda ima pravo da od vlade zahteva da vodi određenu javnu politiku koja će sprečiti povećanje rizika. Ovo je smisao tzv. revizija, koje se potom dešavaju kroz sastanke sa Vladom Srbije i ostalim važnim institucijama koje se bave javnom potrošnjom i ekonomskom politikom. Kada se definišu ciljevi aranžmana, MMF neprekidno nadzire javnu potrošnju i sa vladom se dogovara kako da se ona ne otme kontroli. O revizija se najpre dogovori (vlada se sa Fondom dogovori šta će da radi u narednih nekoliko meseci), a potom i zaključi (ako se sve ispuni). Dakle, ova poslednja, treća revizija, koja je ugovorena 26. marta 2024, znači da su se vlada i MMF složili oko toga šta će se raditi (tj. šta se neće raditi) u narednih nekoliko meseci. Ako vlada ispuni sve što je dogovoreno, može da dobije deo novca iz ugovorene sume.

Rizik je, kako vidimo, ključna reč za razumevanje onoga što MMF radi u jednoj zemlji. Njega manje interesuje privredno blagostanje, siromaštvo, položaj radnika na tržištu rada, izvršenje izbornih obećanja o datom roku ili poređenje sa zemljama u regionu. Zemlja može imati veći ili manji broj siromašnih, veći ili manji BDP, može biti uspešnija u odnosu na druge zemlje (mereno, na primer, po BDP-u, dohotku ili nekom drugom indikatoru), ali sve to za MMF ima manju važnost ako zemlja nije rizična za vraćanje stranih dugova, tj. ako su i javni dug i javna potrošnja u realnim granicama. Te stvari postaju važne tek ako se proceni da je rizik značajan.

Od kada je ovaj aranžman potpisan u decembru 2022, Vlada Srbije je već uspešno zaključila dve revizije. Ovo se dešavalo upravo tokom 2023. godine kada se u javnosti često tvrdilo da je ekonomska situacija loša. Recimo, tokom druge revizije, MMF je savetovao Vladu Srbije da bude oprezna sa potrošnjom, da ne troši sredstva MMF-a osim ako nije neophodno, da održi budžetski deficit u 2024. na 2,2% (a u 2025. na 1,5%), nastavi sa smanjenjem inflacije, smanji deficit tekućeg računa, poveća plate i penzije u skladu sa fiskalnim pravilima, smanji javni dug i sprovede strukturne reforme (posebno u vezi sa transformacijom EPS-a).

Vlada Srbije je ispoštovala ovaj dogovor. BDP je tokom 2023. godine nastavio da raste (2,5%), inflacija se znatno smanjila (5,6% u februaru g. n. g), a porasle su i devizne rezerve (na 25 milijardi evra). MMF je zadovoljan i kontrolom javnih finansija. Iako je tokom 2023. godine (a i ranije) bilo čestih ad hoc trošenja motivisanih političkim i izbornima razlozima, Vlada Srbije je, po shvatanju MMF-a, održala finansijsku stabilnost.

MMF je zadovoljan i strukturnim reformama, pogotovo reformom korporativnog upravljanja u EPS-u. Vlada je ovo preduzeće transformisala iz javnog preduzeća u akcionarsko društvo sa skupštinom akcionara u kojoj sedi samo jedan predstavnik vlade, čime je centralizovala upravljanje EPS-om. Time je potpuno preuzela upravljanje i isključila sindikate iz upravljanja EPS-om. Izgleda da je to urodilo plodom. EPS je 2023. godinu završio sa prihodom, a MMF pohvalio vladu za strukturne reforme.

U ovoj trećoj reviziji ostaje jedna rizična stvar kojoj je MMF posvetio dosta pažnje. Radi se o budžetskom projektu Ekspo 2027. MMF je dao svoje odobrenje za ovaj projekat, pa čak i odobrio da se za njega troši više nego što je predviđeno, pod uslovom da se dobro upravlja finansijskim rizikom, koji on može da izazove s obzirom na veličinu.

Kako je poznato, projekat Ekspo 2027 predstavlja vrstu kapitalne investicije (ukupno 18 milijardi evra). Vlada Srbije donela je poseban zakon po kojem se svi javni tenderi za projekte vezane za Ekspo izuzimaju iz sistema javnih tendera i uređuju se uredbom vlade. Ova odluka otvara širok prostor za korupciju i ekstrakciju javnih sredstava, što može opteretiti javne finansije i ugroziti fiskalnu stabilnost zemlje. MMF ne pominje ovaj zakon i uredbu u izveštajima.

MEHANIZMI I NJIHOVI NOSIOCI

Istina, vlada je u prethodnih nekoliko godina usvojila više novih mehanizama za procenu fiskalnih rizika i nadzor projekata kapitalnih investicija o kojima naša javnost malo zna. Radi se o Altman Z-skoru i sistemu upravljanja javnim investicijama (Public Investment Management System, PIMIS). Altman Z-skor je zapravo jednostavna ponderisana formula kojom se procenjuje rizik nesolventnosti (javnih) preduzeća. PIMIS automatizuje evaluaciju i praćenje kapitalnih projekata, smanjujući fiskalne rizike. Planirano je i njegovo unapređenje kako bi se prilagodio novim pravnim okvirima i u njega uključili projekti iz faze pre implementacije.

Iako je još uvek na raspolaganju isključivo budžetskim korisnicima koji sprovode kapitalne budžetske projekte, PIMIS je, razume se, veliki napredak za nadzor javnih finansija. Ipak, ovom revizijom MMF je mogao dodatno da ojača institucije koje u našem sistemu već postoje a koje su mogle da pomognu da se smanji finansijski rizik i poboljša transparentnost javnih finansija. Radi se o institucijama kao što su Državna revizorska institucija, Agencija za sprečavanje korupcije, Savet za borbu protiv korupcije i Fiskalni savet.

Osim Fiskalnog saveta, koji je zamišljen kao telo za analizu javne politike, ova tela se već duže vreme ne bave budžetskim projektima. Iako su budžetski projekti sve veći i sve kompleksniji, ovlašćenja im se ne proširuju. Iako je budžet Republike Srbije od 2016. godine porastao duplo, samo je budžet Državne revizorske institucije pratio ovo povećanje u istom obimu. Budžeti ostalih navedenih institucija su porasli manje, a neki su ostali na istom nivou kao i 2016. godine. Sporazum sa MMF-om traje do kraja ove godine i imaće verovatno još jednu reviziju. Možda je to prilika da se rizik upravljanja javnim finansijama dodatno poboljša kroz povećanje budžeta ovih institucija i proširenje ovlašćenja kojima je moguće vršiti nadzor nad velikim budžetskim projektima.

Autor je profesor na FPN u Beogradu