Normativna i mentalna reforma

Pravosuđe treba da se reformiše u normativnom i mentalnom smislu. Normativna reforma tiče se propisa, a mentalna ljudi.

Normativna reforma: Normativna reforma pravosuđa podrazumeva podizanje kvaliteta supstancionih i ambijentalnih propisa.

1. Supstancioni propisi

Supstancioni propisi su zakoni i podzakonski akti u oblasti pravosuđa. Zakonski propisi se odnose na: sudove, javna tužilaštva, javna pravobranilaštva, advokaturu, javno beležništvo, prekršajne organe, ombudsmane, stručno osposobljavanje i pravosudni ispit, kao i na Visoki savet pravosuđa. Podzakonski akti se donose radi sprovođenja zakona.

1) Zakon o sudovima. – Ovaj zakon treba da objedini čitavu sudsku materiju, koja je sada isparcelisana Zakonom o uređenju sudova, Zakonom o sudijama i Zakonom o sedištima i područjima sudova i javnih tužilaštava.

Od ovog zakona se očekuje da: postavi načela sudske vlasti i odredi formu i način utvrđivanja i izražavanja zajedničkih stavova sudova u suočavanju sa organima zakonodavne i izvršne vlasti. Treba da: razradi institucionalne garancije sudske nezavisnosti; utvrdi vrste, organizaciju, nadležnost, mrežu i sastav sudova, ustanovi područja i sedišta sudova; predvidi uslove i način izbora sudija; reguliše položaj, karijeru i odgovornost sudija; utvrdi obaveze u pogledu stručnog usavršavanja sudija; odredi razloge za prestanak sudijske dužnosti i način njihovog utvrđivanja; obezbedi zaštitu statusnih prava sudija, opredeli strukturu i način rada suda, reguliše upravljanje sudom i sudski menadžment, utvrdi položaj stručnih saradnika i ostalih zaposlenih u sudu, postavi osnove za odnose sa građanima i javnošću; uredi druga pitanja od značaja za organizaciju i funkcionisanje suda.

Sistem sudova mora da odgovara organizaciji nove države. Ako ona bude regionalna, područja regiona se moraju poklapati sa područjima apelacionih sudova. Pošto je izvesno da će pokrajine dobiti status stvarne teritorijalne autonomije, mora biti rešeno i pitanje najvišeg suda u pokrajini.

U državnoj zajednici Srbije i Crne Gore neće biti mesta za vojne sudove. Stoga oni treba da budu organizovani kao civilni sudovi republike članice, specijalizovani za rešavanje predmeta iz vojne materije.

2) Zakon o javnom tužilaštvu. – Ovaj zakon treba da objedini javnotužilačku materiju, tako da će se u njemu naći i odredbe o sedištima i područjima javnih tužilaštava, koje se sada nalaze u posebnom zakonu zajedno sa odredbama o sedištima i područjima sudova.

Od ovog zakona se očekuje da definiše javnotužilačku funkciju, utvrdi institucijalne garancije samostalnosti javnih tužilaštava i postavi sistem javnotužilačke organizacije. Zato mora da sadrži odredbe o: načelima rada; sistemu nadležnosti, mreži i međusobnom odnosu javnih tužilaštava; izboru, položaju, karijeri i odgovornosti nosilaca javnotužilačke funkcije; prestanku javnotužilačke funkcije; upravi i menadžmentu u javnim tužilaštvima; stručnim saradnicima i ostalim zaposlenim licima; drugim pitanjima od značaja za organizaciju i funkcionisanje javnih tužilaštava.

Organizacija i nadležnost javnih tužilaštava treba da bude kompatibilna organizaciji i nadležnosti sudova.

3) Zakon o javnom pravobranilaštvu. – Ovaj zakon treba da bude podvrgnut prethodnoj oceni da li bi se, možda, zastupanje imovinskih interesa države moglo obezbediti na drugi način. O tome valja postići stručni konsenzus, posle analize uporednopravnih rešenja u zemljama Evropske unije i državama u tranziciji.

4) Zakon o advokaturi. – Donošenje i ovog zakona vraća se u nadležnost države članice (odakle je nepažnjom ustavopisaca odstranjen). Njemu treba da prethodi analiza uporednopravnih rešenja, radi ocene da li valja zadržati ili napustiti princip jedinstvene advokature. Zakon treba da uredi: vrste zastupanja; uslove za obavljanje advokature; način sticanja i gubitka prava na advokaturu; odgovornost advokata; ograničenja u vršenju advokature; položaj advokata i status advokatskih pripravnika; udruživanje advokata u komore; druga pitanja od značaja za organizaciju i funkcionisanje advokature.

5) Zakon o javnom beležništvu. – U Srbiji javno beležništvo ne postoji od 1945. godine. Posle raspada SFRJ ponovo postaje pravosudna profesija. U gotovo svim državama bivše Jugoslavije javni beležnici već postoje. Potreba za uvođenjem beležništva u Srbiji je neminovnost, ne samo zbog značaja javnobeležničkih isprava u unutrašnjem i međunarodno-pravnom prometu nego i zato što će rad javnih beležnika znatno rasteretiti sudove u vanparničnoj materiji. Ovaj zakon treba da sadrži odredbe o: javnobeležničkim poslovima; uslovima za bavljenje javnim beležništvom; odnosu javnobeležničke i advokatske profesije; položaju, ovlašćenjima, obavezama i odgovornostima javnih beležnika; ograničenjima u vršenju javnobeležničkih poslova; statusu javnobeležničkih pripravnika; udruživanju javnobeležnika u komore; drugim pitanjima od značaja za organizaciju i funkcionisaše javnog beležništva.

6) Zakon o prekršajnim organima. – Iako prekršajnu odgovornost utvrđuju sudije za prekršaj, prekršajni organi nisu u nomenklaturi sudske već izvršne vlasti, pošto ih bira i razrešava Vlada, kojoj i odgovaraju. Stoga, i centralno pitanje u njihovom reformisanju treba da bude određivanje karaktera prekršajnih organa. Sve dok pripadaju izvršnoj vlasti, njihovo ovlašćenje da izriču kazne zatvora narušava Evropsku konvenciju o ljudskim pravima i osnovnim slobodama. To ovlašćenje bi mogli zadržati samo ako postanu deo sudske vlasti. U tom slučaju, oni bi morali postati organi sudske vlasti.

7) Zakon o ombudsmanu. – Eventualnom donošenju ovog zakona treba da prethodi stručna rasprava zasnovana na uporednopravnim rešenjima i iskustvima. Modeli zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i zakona o lustraciji (Centar za unapređivanje pravnih studija) najavljaju da će i ombudsman ući u porodicu pravosudnih organa. Ovaj organ bi, štiteći prava građana i drugih subjekata, mogao pokretati postupke pred svim organima zaštite, ali sam ne bi mogao donositi odluke.

8) Zakon o stručnom osposobljavanju i pravosudnom ispitu. – Pravosudni ispit treba da bude uređen u okviru celovitog sistema osposobljavanja za bavljenje pravosudnim profesijama. Taj sistem bi trebalo da obuhvati: selekcioniranje kandidata, teorijsku nastavu, praktičnu obuku, praćenje rada, rad edukatora, organizovano pripremanje ispita, osnove ispitnog programa, režim polaganja, kriterijume za ispitivače, druga pitanja od značaja za osposobljavanje kadrova. Program osposobljavanja, odnosno ispita trebalo bi da bude uređen podzakonskim aktima.

9) Zakon o Visokom savetu pravosuđa. – Visoki savet pravosuđa je organ predlaganja sudija i javnih tužilaca, mogao postati i organ njihovog izbora. Ovlašćenja ovog organa se mogu proširiti i na druge nosioce pravosudnih funkcija. Da li će ostati što je sada ili će postati što može biti, zavisi od novog ustava. Sadržina zakona mora biti usklađena sa preporukama Saveta Evrope o sastavu ovog organa. Zakon treba da utvrdi i osnove postupka pred ovim organom, kao i dejstvo odluka koje taj organ donosi.

10) Podzakonski akti. – Podzakonski akti se donose radi sprovođenja pravosudnih zakona. Najvažniji su:

Sudski poslovnik je opšti akt kojim se propisuje unutrašnje uređenje i rad sudova, odnosno njihovih organa i službi. Postoje dva poslovnika: Poslovnik o uređenju i radu Vrhovnog suda Srbije, koji donosi njena Opšta sednica, i Sudski poslovnik, koji donosi ministar pravde u saglasnosti sa predsednikom Vrhovnog suda Srbije. Načelo podele vlasti zahteva prethodnu ocenu opravdanosti ovlašćenja organa izvršne vlasti da uređuje poslovanje sudova.

Poslovnik o radu Visokog saveta pravosuđa utvrđuje sam Savet. Pošto važeći zakon tek ovlaš reguliše postupak pred ovim organom, valja očekivati da procedura bude uređena podrobnije, kako bi poslovnik regulisao samo unutrašnja, tehnička pravila rada Saveta.

Pravilnik o pravosudnoj statistici ne postoji, iako opšta metodologija statističkih godišnjaka nije primerena specifičnostima pravosuđa. Zato se mora ustrojiti posebna metodologija prikupljanja i obrade podataka, koja će odgovarati savremenim zahtevima pravosudne statistike.

Pravilnik o načinu objavljivanja sudskih odluka ne postoji, a morao bi postojati, jer sudska praksa postaje sve značajniji činilac pouzdanog suđenja. U evropskom kontinentalnom pravu uobičajeno je da se odluke najvišeg suda, kojima se kreira sudska praksa, objavljuju uvek, a da se odluke nižih sudova objavljuju samo ako su donesene u „vodećim slučajevima“.

Program osposobljavanja i polaganja pravosudnog ispita treba da upotpuni odgovarajuće zakonske propise.

2. Ambijentalni propisi

Da bi se normativna reforma pravosuđa „primila“, moraju se obezbediti odgovarajući ambijentalni uslovi. Na to presudno utiču uslovni propisi o pravosuđu i zakonski propisi o pravosudnoj upravi.

1) Ustavni propisi o pravosuđu. – Ovi propisi treba da odrede vrstu i karakter pravosudnih organa, kao i njihov odnos prema organima zakonodavne i izvršne vlasti. Time bi se odredila jasna granica nadležnosti različitih organa vlasti u jedinstvenoj državnoj organizaciji, bez koje ne može funkcionisati ustavno načelo o samostalnosti i nezavisnosti sudstva. Ustav treba direktno da predvidi garancije sudske nezavinosti u pogledu: uticaja sudske vlasti na izbor i razrešenje sudija, stalnosti sudijske funkcije, rezidencijalne stalnosti sudija, imuniteta sudija, prava na pravednog (slučajnog) sudiju, zabrane inkopatibilnih aktivnosti sudije, posebnog sudskog budžeta, materijalne sigurnosti sudija i udruživanja sudija (radi zalaganja za nezavisno sudstvo i njegove staleške interese).

Pošto ustavne odredbe o pravosuđu predstavljaju okvir za zakonsko i podzakonsko uređivanje pravosudnog sistema, one bitno utiču na kvalitet supstancione normativne reforme pravosuđa.

2) Zakonski propisi o pravosudnoj upravi. – Pravosudnu upravu čini Ministarstvo pravde, koje, po Zakonu o ministarstvima, obezbeđuje organizacione i materijalno-tehničke uslove za rad sudova i drugih pravosudnih organa. Zbog nedovoljno preciznog razgraničenja nadležnosti, ali i hijerarhijskih navika, pravosudna uprava nije se uvek pridržavala svojih kompentencija, pa je dolazilo i do narušavanje ustavnog načela podele vlasti. Zato treba stvoriti normativni ambijent u kome će granica nadležnosti između sudskih, odnosno drugih pravosudnih organa i organa pravosudne uprave, biti precizno određena.

Pravosudna uprava mora biti prilagođena položaju pravosudnih organa, ne samo u pogledu ovlašćenja nego i unutrašnje strukture i personalnog sastava. Za svaki deo pravosuđa mora postojati posebna služba. U svakoj službi ključne poslove moraju obavljati lica ekspertskog znanja, sa dugogodišnjim iskustvom u odgovarajućem pravosudnom organu. To bi mogli biti i nosioci pravosudnih funkcija, kojima bi, dok rade u pravosudnoj upravi, funkcija mirovala. (To je praksa mnogih evropskih zemalja.)

Mentalna reforma: U vreme Brozovog režima sudstvo je funkcionisalo u sistemu jedinstva vlasti radničke klase. Zato je i ispoljavalo gotovo pobožnu privrženost „istorijskim interesima“ te klase koje je ekskluzivno određivala i tumačila Komunistička partija (kasnije Savez komunista).

Miloševićev režim je, koruptivnim sredstvima, uzgajao „patriotske“ sudije i javne tužioce, da bi samo njima poveravao predmete sa političkim predznakom. Iako su bili u manjini (ne većoj od 20 odsto od ukupnog broja), oni su svojim nečasnim radom kompromitovali čitavu sudsku, odnosno javnotužilačku organizaciju.

Demokratskoj Srbiji predstoji da svoju pravosudnu vlast obnovi i učini je respektivnom. Normativna reforma nije dovoljna. Ta vlast mora doživeti i mentalnu obnovu.

Mentalna reforma pravosuđa je složenija i suptilnija od normativne jer se tiče duha, svesti, shvatanja, mišljenja i drugih derivata razuma. Zato i mora biti – dugoročni proces.

Na mentalnu reformu utiču mnogi činioci a najviše: politička volja, lustracija, iskorenjivanje korupcije, profesionalna etika i pravedno sudstvo.

1. Politička volja

Bez političke volje reforma pravosuđa ne može biti uspešna. Posle demokratskih promena izgledalo je da ta volja postoji: stavljene su van snage odluke Narodne skupštine o razrešenju sudija koje su se zalagale za nezavisno sudstvo, izabrani su novi predsednici u 146 sudova, udruživanje sudija je prestalo da bude zabranjena delatnost, država je prestala da korumpira nosioce pravosudnih funkcija, materijalni položaj sudija i javnih tužilaca, odnosno njihovih zamenika je popravljen, doneseni su novi pravosudni zakoni.

Ipak, ne može se reći da je politička volja za nezavisnim sudstvom jasno oformljena. Novi pravosudni zakoni su nastali u političkoj nagodbi dve najjače političke stranke. Jednoj je bilo važno da se donese Zakon o radu, a drugoj – set zakona o pravosuđu. Bez obzira na to što su doneseni na neprincipijalan način, novi pravosudni zakoni su, ipak, značajno unapredili sudski sistem: boljom organizacijom sudova, predlaganjem sudija od strane Visokog saveta pravosuđa (umesto skupštinskog odbora za pravosuđe), utvrđivanjem razloga za razrešenje u Velikom personalnom veću Vrhovnog suda Srbije, svođenjem ministarskog nadzora na primenu Sudskog poslovnika, kao i drugim promenama. Međutim, zbog budžetsko-političke opstrukcije, očekivani efekti novijeg zakona su izostali. Odredbe o novoj organizaciji sudova (od kojih se očekuje znatno poboljšanje njihove efikasnosti i ažurnosti) još nisu počele da se primenjuju jer je rok primene pomeren za šest meseci (od 1. oktobra 2002. godine na 1. mart 2003. godine). Predlaganje sudija je vraćeno u nadležnost skupštinskog odbora (uz lak uslov da poslanici ne usvoje predlog Visokog saveta pravosuđa). Veliko personalno veće je postalo organ Narodne skupštine, tako da je utvrđivanje razloga za razrešenje oduzeto Vrhovnom sudu. Sudijama na dužnosti predsednika suda zabranjeno je da sude. Za njih je utvrđen i poseban postupak izbora i razrešenja. Otpočela je, znači, reforma reformisanog pravosuđa.

Takva reforma je i bila razlog što je Vrhovni sud pokrenuo postupak za ocenu ustavnosti zakonskih novela koje vraćaju u prošlost. Ustavni sud Srbije je već reagovao: odredio je privremenu meru i suspendovao njihovu primenu. Trenutna situacija podseća na pat poziciju u šahu: prvobitni propisi se ne mogu primenjivati jer su prestali da važe; novelirani propisi se ne mogu primenjivati, jer to nalaže privremena mera. Zbog toga se već pripremaju novele o vraćanju prvobitnih zakonskih rešenja.

Ovo „pisanje i brisanje“ zakona, a i mnoge izjave političara povodom određenih sudskih odluka, pokazuju da politička volja za nezavisnim sudstvom, odnosno pravosuđem nije dovoljno iskrena, pa joj predstoji sazrevanje, uporedo sa jačanjem pravne kulture.

2. Lustracija

Lustracija je prvo veliko iskušenje pravosuđa na putu njegove obnove. Ali, ona nije samo unutrašnji problem pravosudnih vlasti, pošto zavisi i od lustracionih propisa.

Ti propisi su bili projektovani u Nacrtu zakona o sudovima i sudijama, koji je pripremilo Ministarstvo pravde a utvrdila Vlada, ali su, nažalost, žrtvovani u političkoj nagodbi iz koje je nastao set zakona o pravosuđu. Međutim, odredbe o razrešenju sudija su već novelirane lustracionim razlozima za razrešenje sudija. I to je dobro. Ali, nije dobro što takvih odredaba i u Zakonu o javnom tužilaštvu. Selektivan pristup ovom problemu nije produktivan.

U zemljama tranzicije lustracija je negde bila „tvrda“ (Češka i Poljska) a negde „meka“ (Mađarska). Ovde treba da bude razumna (kao i u Nemačkoj). Za takvu lustraciju potrebni su pravni okviri. Njih za sada nema. Ipak, postoji model zakona (Centar za unapređivanje pravnih studija), po kome bi lustraciji bila podložna sva izabrana i postavljena lica, a od zaposlenih – samo oni koji su imali javno ovlašćenje. Lustracionu odgovornost utvrđivala bi posebna komisija u prethodnom i naknadnom postupku. Ona bi se bavila i lustracionom odgovornošću nosilaca pravosudnih funkcija.

Predstojeće ustavne promene bi, zbog prekida kontinuiteta vlasti, mogle biti iskorišćene i za svojevrsnu lustraciju, jer u postupku ponovnog izbora ne bi morali biti izabrani nosioci pravosudnih funkcija koji bi mogli biti pozvani na lustracionu odgovornost.

Pravosuđe nije pokazalo dovoljno razumevanja za lustraciju, o čemu svedoči mali broj nosilaca pravosudnih funkcija razrešenih zbog „grehova prošlosti“. Ipak, ne bi se moglo reći da u tom pogledu ništa nije učinjeno. Pod pritiskom grehova, neki nosioci pravosudnih funkcija su sami napustili dužnost, neki su dali ostavke da ne bi bili pozvani na odgovornost, dok su neki razrešeni dužnosti. Na ovaj način je broj nosilaca pravosudnih funkcija koji bi mogli biti lustrirani smanjen za polovinu, tako da ih sada nema više od 10 odsto u odnosu na ukupan broj.

Naravno, lustracioni efekti se mogu postići i striktnom primenom lustracionih razloga za razrešenje.

3. Iskorenjivanje korupcije

Priče o korupciji u pravosuđu počele su u Miloševićevo vreme. Pokazalo se da nisu bile bez osnova.

Pravosudna korupcija se svodi na razmeru nečasne radnje ili odluke za nečasnu korist nosilaca pravosudne funkcije. Ona je kao korov: proklija čim se stvore pogodni „klimatski uslovi“. Prijaju joj: pravne praznine, nizak stepen pravne kulture, neefikasnost i politizacija pravosudnih vlasti, podanički mentalitet, materijalni položaj nosilaca pravosudnih funkcija i njihova diskreciona ovlašćenja.

Korupcija u pravosuđu Srbije imala je dva vida: klasični i državni. Klasični vid izaziva virus pojedinačnog ili grupnog interesa koji se prenosi novcem, pokretnim i nepokretnim stvarima, raznim uslugama, privilegijama i drugim načinima patologije života. Državni vid izaziva virus političkog interesa, koji se naročito javlja u groznicama izbora i političkih suđenja.

Istraživanja i ankete upozoravaju da su na korupciju bili najneotporniji: predmeti sa političkim predznakom, stečajni predmeti, pritvorski predmeti, izvršni predmeti i predmeti vanrednog ublažavanja kazne.

Korupcija napada i zaposlene u pravosudnim organima.

Korupcija se leči otklanjanjem ili suzbijanjem uzroka. Najbolje uspeva terapija koja jača nezavisnost pravosudnih vlasti i integritet njenih nosilaca. I, naravno, koja energično sankcioniše svaki oblik koruptivnog ponašanja.

4. Profesionalna etika

Mentalna reforma pravosuđa ne može se zamisliti bez jačanja profesionalne etike nosilaca pravosudnih funkcija. Zato je važno da sve pravosudne profesije dobiju etički kodeks. Takav kodeks za sada postoji samo u advokatskoj komori i udruženju sudija. Kodeks advokata važi za svakog pripadnika te profesije. Sudijski kodeks važi samo za članove Društva sudija.

Priprema se, međutim, moralni kodeks za sve sudije. On je u fazi nacrta, koji treba da razmotre sednice svih sudija u svim sudovima, kako bi, potom, bio usvojen na legitiman način.

I ostali delovi pravosuđa treba da pristupe izradi kodeksa.

U pisanju kodeksa treba da budu korišćeni Bangaporski nacrt kodeksa sudijskog ponašanja i kodeksi pravosudnih profesija pojedinih, pre svega evropskih zemalja.

Etički kodeks, sam po sebi, nije dovoljan za mentalni preobražaj nosilaca pravosudnih vlasti. Njemu je potrebna i infrakstruktura. Stoga je neophodno: da se primena kodeksa sankcioniše zakonom.

5. Pravedno sudstvo

Sudstvo u demokratskoj državi mora prestati da bude klasno da bi postalo pravedno. Ono se, još na samom početku tog puta, mora osloboditi klasne pristrasnosti, političke skučenosti i podaničnog mentaliteta.

Pravedni sudija daje svakome ono što mu pripada u jednakom postupanju sa jednakim stvarima, u nejednakom postupanju sa nejednakim stvarima srazmerno njihovoj nejednakosti i u postupanju prema drugome kao prema sebi. Zato sudija više ne treba da traga za voljom vladajuće klase, već mora nastojati da u primeni prava bude pravedan.

Pravedno suđenje ne znači proizvoljno suđenje po subjektivnim merilima sudije. Ono nije ni ideološko ni sentimentalno. A jeste – objektivno i racionalno jer proizlazi iz ideje jednakosti i jednakog postupanja.

Pravičnost ne može delovati nasuprot pravnoj normi jer ona obavezuje i kad je pravni sistem manjkav. Međutim, mane tog sistema su i razlog da pravičnost postane neizbežan rekvizit sudskog odlučivanja: kad postoji pravna praznina, kad propis nije jasan ili potpun, kad je potrebno da se otklone protivrečnosti u propisima, kad postoji koji drugi razlog nemoći pravne norme. Zato je suđenje po pravičnosti – supsidijarno.

Bez obzira na to što deluje „iz drugog plana“, pravičnost je važan činilac dobrog suđenja, jer sudiji pruža priliku da se oslobodi rutinskih pravnih rezona i da rešenje slučaja potraži u slojevitoj strukturi komutativne, distributivne i etičke pravde. Ali, on mora paziti da ne zapadne u proizvoljnost, arbitrarnost, bolećivost ili slično stanje duha, kao i da ne postane žrtva pristrasnosti, neprincipijelnosti, korupcije i drugih negativnih pratilaca „slobodnog suđenja“.