Kilava savest državnih organa

Pre pet godina stupio je na snagu Zakon o javnim nabavkama i počela su sa radom dva tela zadužena za njegovo sprovođenje: Uprava za javne nabavke koja prati postupke i Komisija za zaštitu prava ponuđača koja postupa po žalbama učesnika na tenderu. Javnost je sve ovo vreme bila redovno obaveštavana o njihovom radu – broju žalbi, uštedama koje su postignute zahvaljujući konkurenciji, i ponekom skandalu poput nabavke nameštaja za Aerodrom „Nikola Tesla“, vagona za Železnicu Srbije ili vozila za vatrogasce koje je kupovalo Ministarstvo unutrašnjih poslova. Kako je reč o instituciji u kojoj su kroz ruke svega 21 zaposlenog prošle hiljade papira sa vrtoglavim brojkama koje su izdvojene iz budžeta zarad nabavke usluga i roba za potrebe državnih organa, razgovarali smo sa direktorom Uprave za javne nabavke Predragom Jovanovićem, o tome kakvim se sve mahinacijama bave preduzeća koja učestvuju na tenderima, ali i sami državni organi.

„VREME„: Proteklih godina, izveštaji o radu Uprave bili su veoma pozitivni. Međutim, pozitivni su samo kad se govori o transparentnosti sprovođenja javnih nabavki, a to nije dovoljno.

PREDRAG JOVANOVIĆ: Ako neki državni organ, na primer, želi da nabavi računare, odgovorno lice najpre proceni koliko ih i kakvih treba. On može da napiše da mu, iako ima deset zaposlenih, treba 50 kompjutera. To se plaća novcem iz budžeta i taj deo niko ne kontroliše. U toj fazi se „šteluju“ kriterijumi tako što, ako se tender namešta za nekog ko ima visoke cene i dobre reference, onda se za referencu daje veliki broj poena. Onda se raspiše tender tako što se pozovu svi zainteresovani da daju ponudu, izboduje se po datim kriterijumima iz konkursne dokumentacije i bira se najpovoljniji, odnosno ponuđač koji ima najviše bodova. Treća faza je realizacija, koju takođe niko ne kontroliše. Možete da mi ponudite računare po nabavnoj ceni i pobedite na tenderu, a onda, kroz aneks ugovora, fakturišete 50 ili 100 odsto višu cenu. To se redovno dešava. Dešava se i da bude isporučeno manje računara nego što je dogovoreno, odnosno fakturisano. Na slučaju Aerodroma videlo se kako su fakturisane cene fikusa i pepeljara. Mi za to nismo nadležni, i pošto nema kontrole, masovno se prave velike mahinacije. Nismo nadležni ni za kontrolisanje plana nabavki, odnosno onoga što naručiocima treba, pa se tu piše sve i svašta.

Jedini organ koji bi ovo mogao da reši jeste državna revizorska institucija koja bi kontrolisala sve tri faze, kao i kompletno poslovanje naručioca. Nije dobro ako se ceo sistem nabavki oslanja na Upravu. Posle nekoliko godina primene zakona, ponuđači su u njemu pronašli rupe, pa se više ne pokušava nameštanje tendera uz pomoć bodovanja, jer je to suviše očigledno. Na primer, mala samostalna radnja, snabdevač mesom, učestvovala je na tenderu koji je raspisala bolnica. Vrednost tendera bila je 100.000 dinara, što je i za to preduzeće bilo veoma malo, i vlasnik se pitao da li uopšte vredi da daje ponudu. Referenci je dato 80 odsto pondera, a ceni mesa 20. A potrebna referenca je bila više od 200 miliona dinara prometa. Samo su je dva ponuđača imala, pa je tako nabavljač mesa diskriminisao konkurenciju. Komisija je oborila tender jer je zahtevan godišnji promet nesrazmeran sa predmetom nabavke.

Taj slučaj je došao do Komisije jer se jedan od učesnika na tenderu žalio. Međutim, da bi se žalio, ponuđač mora da uplati 40.000 dinara. Malim firmama je to mnogo, a mnogi se verovatno i mire s tim da je tender namešten i da ne vredi žaliti se.

To se non-stop dešava. Tada bi slučaj trebalo uputiti budžetskoj inspekciji koja bi morala mnogo aktivnije da radi. Uprava nema ovlašćenja niti način da utvrdi tačnost informacija koje dobija, dok budžetska inspekcija može da dođe kod naručioca i da zahteva dokumenta. Mi sa naručiocima komuniciramo preko dopisa jer nemamo ovlašćenja da izađemo van kancelarije. Oni nam se, na primer, obraćaju sa molbom i nekim obrazloženjem da idu u postupak sa pogađanjem sa odabranim firmama, umesto da pozovu sve zainteresovane za učešće na tenderu. Nemamo mogućnosti da utvrdimo da li zaista imaju razlog za pogađanje, a imamo sedam dana da odlučimo o tome i ako ne odgovorimo, to se tretira kao ćutanje administracije pa naručilac odmah može da uđe u postupak. Dešava se da ne vidimo logičku grešku, jer su se oni već izveštili u sastavljanju takvih dopisa. Imali smo situaciju sa nabavkom vozova za Železnicu. Njihovo obrazloženje je bilo da ide letnja sezona i da im vozovi hitno trebaju. A pokazalo se da je stvar ipak drugačija. Sve države na Balkanu imaju budžetsku inspekciju koja po pritužbi izlazi na teren i utvrđuje o čemu je reč. Tek u slučaju da je inspekcija izašla na teren i utvrdila koliko Železnica ima vozova, u kakvom su stanju, kakva je osnova za hitnost nabavke… moglo bi da se uđu u postupak pogađanja. Ne možete da se oslonite na dobru savest nabavljača, a da pritom on zna da ga niko ne kontroliše.

Do stupanja na snagu Zakona nije bilo konkurentnih postupaka, bilo je samo pogađanja. Prve godine primene bilo je 36 odsto, 2003. je već 79 odsto otvorenih konkurentnih postupaka. Tada su se otprilike učesnici u nabavkama dovoljno upoznali sa slabostima Zakona i taj procenat počeo je da opada, prošle i 2005. godine bilo je 73 odsto otvorenih konkurentnih postupaka.

Imamo prevaziđeni sistem sa puno neefikasnog administriranja, a ove dve institucije koje rade dišu na slamčicu. Tu se ogleda i odnos države prema njima, ona institucije ili podržava ili pritiska. Ne može jedan organ – Uprava – da se bavi i autobusima, i kranovima, i vagonima i skenerima.

Takođe, kad govorimo o dostavljenim izveštajima naručilaca nabavke, njihov broj je rastao 2003. i 2004. godine, a onda je počeo da opada. Razlog je što su naručioci shvatili da ne postoji sankcija za nedostavljanje izveštaja. Prosečan broj ponuđača po tenderu takođe se smanjuje. Pre četiri godine bilo ih je 8,5, a 2005. i 2006. samo pet.

Zbog čega se to događa?

Zato što se na razne načine eliminiše ili obeshrabruje konkurencija. Manje učesnika na tenderu omoguđava lakši dogovor između ponuđača, a samim tim i višu cenu. Lakše će se dogovoriti tri ili četiri nego deset firmi. A ako ih je samo četiri, dogovoriće se da posao na ovom tenderu dobije jedan, a na sledećem drugi, pa unapred dogovore cenu tako što je svi osim jednog mnogo podignu. Ili se dogovore da jedan dobije posao, a ostalu trojicu uzme za podizvođače.

Dešava se i da naručilac dobije robu lošeg kvaliteta na kojoj je provizija veća, jer jak proizvođač sa kvalitetnom robom obično nema potrebu da podmićuje, to rade oni sa nižom cenom i lošijom robom. Takva roba ima kratak vek trajanja a često ostane i neraspakovana.

Ministarstvo unutrašnjih poslova je vršilo nabavku vozila bez tendera. Kakva pravila važe za Vojsku i policiju?

Zakon kaže da takve institucije definišu šta su poverljive nabavke. Remont aviona i kupovina raketa treba da budu poverljivi, i opravdano je što se to ne radi javnim tenderom. Međutim, pod tim poverljivim nabavkama koje se definišu internim aktima poručioca, često se provuku i neke koje to nisu. Vojska se snabdeva i pasuljem, i mesom, i krompirom, a čuveni izgovor je da bi neko na osnovu nabavke mogao da izračuna koliko imamo vojnika. Tu se vraćamo na Državnu revizorsku instituciju koja svuda u svetu ima ovlašćenja da radi reviziju i poverljivih nabavki. A kad bi bilo obelodanjeno i sankcionisano samo nekoliko slučajeva, to bi bila jasna poruka o posledicama koje se mogu očekivati. U Sloveniji, kad uoči nepravilnosti, revizorska institucija daje nalog za njihovo otklanjanje u roku od 30 do 90 dana, i ako to ne bude izvršeno ili ako je nemoguće otkloniti ih, onda o tome obaveštava vladu, parlament i javnost, i daje preporuku za razrešenje odgovornog lica, a organ koji ga je imenovao na tu funkciju ima obavezu da ga razreši u roku od 30 dana. U praksi je odgovorni obično odmah razrešen jer postoji i moralna težina preporuke revizorske institucije. A kod nas, i posle svega, odgovorni su tu.

Ko su najveći naručioci u Srbiji?

Telekom Srbija, Elektroprivreda Srbije, Termoelektrana „Nikola Tesla“, Grad Beograd i Republički zavod za zdravstveno osiguranje. Prema učešću u vrednosti javnih nabavki, prva na listi su javna preduzeća, njihov udeo je prošle godine bio 65 odsto. Tu jedan odsto uštede vredi mnogo više nego na drugim tenderima, pa bi zbog količine novca kojom se barata, ovde trebalo da bude i najjača kontrola. Međutim, njihove uštede su uvek bile na nivou proseka ili ispod njega.

Inače, i prosečna vrednost nabavke raste: 2002. bila je 195.000 dinara, pa je narednih godina bila oko pola miliona dinara, a 2006. oko 1.100.000.

Koliko su česte žalbe na tim velikim tenderima?

Ima ih, ali nije ni druga strana naivna. Postoje firme koje su se specijalizovale za obaranje tendera i koje ucenjuju one sa velikim izgledima da će dobiti posao. „Video sam taj i taj propust, žaliću se. Daj toliko i toliko novca da ti ne bih obarao tender“.

Komisija i Uprava ne trpe pritiske samo od ponuđača. Prethodni predsednik Komisije podneo je ostavku zbog, kako je rekao, pritisaka od strane ministra Velimira Ilića.

To je stalna borba.