Onemogućena primena zakona

Danom početka primjene Zakona o azilu (januar 2007) ustanovljen je aktuelni sistem azila u Crnoj Gori. Po podnijetim zahtjevima za dobijanje azila postupak sprovodi i donosi odluke Direkcija za azil, posebna organizaciona jedinica Ministarstva unutrašnjih poslova Crne Gore. Postupak po žalbama izjavljenim na odluke prvostepenog organa vodi Državna komisija za rješavanje po žalbama za azil.

Od početka primjene zakona zaključno sa 30. junom 2014. godine podnijeta su ukupno 5872 zahtjeva za dobijanje azila u Crnoj Gori. Broj podnijetih zahtjeva za dobijanje azila u kontinuitetu raste od 2011. godine, kada je 235 lica tražilo azil u Crnoj Gori. Već u 2012. godini evidentiran je 1531 zahtjev za dobijanje azila, a u 2013. azil su zatražila 3554 lica. Procenat priznavanja izbjegličkog statusa, odnosno dodjeljivanja dodatne (supsidijarne) zaštite, u odnosu na ukupan broj podnijetih zahtjeva za azil je izuzetno mali. Status izbjeglice dobila su četiri lica, dok je sedam lica dobilo dodatnu zaštitu. Trenutno u Crnoj Gori borave dva lica sa priznatim statusom izbjeglice i pet lica sa odobrenom dodatnom zaštitom.

ZBRINJAVANJE: Zbrinjavanje lica iz sistema azila u nadležnosti je Uprave za zbrinjavanje izbjeglica koja je posebna organizaciona jedinica Ministarstva rada i socijalnog staranja. Zbrinjavanje obuhvata obezbjeđenje smještaja i odgovarajućeg standarda života i pomoć u ostvarivanju prava na: obrazovanje, zdravstvenu zaštitu, socijalnu zaštitu, rad itd. Uslovi prijema tražilaca azila sve do početka 2014. godine bili su ispod međunarodnih standarda. Od 20. februara 2014. počeo je sa radom novoizgrađeni Centar za smještaj lica koja traže azil u mjestu Spuž, deset kilometara udaljenom od Podgorice. Centar može da primi 65 osoba i ima 27 zaposlenih.

Centar za sad funkcioniše bez jasnih zakonskih procedura koje treba da regulišu prijem azilanata, evidenciju koja treba da se vodi u Centru, prava i obaveze lica smještenih u centru, postupke u slučaju narušavanja reda i mira u centru itd. Svakodnevna komunikacija između službenika zaposlenih u Centru i smještenih tražilaca azila je otežana jer Centar ne zapošljava prevodioce za jezike kojima govori većina azilanata.

ZAKON: Zakon o azilu uglavnom je usklađen sa evropskim standardima. Na samom startu, potpuna primjena zakona u praksi nije bila moguća zbog niza nedostataka. Donošenje i primjenu zakona nije pratilo i donošenje podzakonskih akata neophodnih za sprovođenje zakona i pristup pravima. Usklađivanje ostalih zakona koji regulišu pristup pravima sa Zakonom o azilu još uvijek je u toku. Pojedina prava koja su garantovana zakonom, kao što su npr. pravo na socijalnu zaštitu i obrazovanje, praktično su nedostupna tražiocima azila.

Sa povećanjem broja tražilaca azila postali su uočljiviji problemi sa kojima se suočavaju Direkcija za azil kao prvostepeni organ i Uprava za zbrinjavanje izbjeglica nadležna za smještaj tražilaca azila. Od šest predviđenih službeničkih mjesta u Direkciji za azil su popunjenja trenutno četiri radna mjesta, što je nedovoljno da se na adekvatan način procesuiraju svi podnijeti zahtjevi za azil. Direkcija za azil ne zapošljava službenika muškog pola, pa se u praksi javljaju problemi kad tražilac azila zahtijeva da voditelj postupka bude osoba muškog pola.

Tražiocima azila koji dolaze iz Avganistana, Pakistana, Indije i još nekih zemalja nije obezbijeđeno adekvatno prevođenje na njihove maternje jezik. Za plaćanje prevodilačkih usluga nema dovoljno finansijskih sredstava i kasni se sa isplatama zbog čega mnogi prevodioci odbijaju da pruže usluge prevođenja. Kancelarija UNHCR-a u Podgorici plaća prevodioca za arapski, francuski i engleski jezik i na taj način pomaže da barem tražioci azila koji dolaze sa arapskog govornog područja mogu da prate postupak na jeziku kojim govore.

Zakon o azilu je eksplicitno isključio mogućnost vođenja upravnog spora, odnosno sudsku kontrolu zakonitosti protiv konačnih odluka, protivno ustavnim odredbama. Odsustvo sudske zaštite, zatim nepoznavanje instituta „sigurne zemlje porijekla“, „prve zemlje azila“, „sigurne treće zemlje“, uobičajeno se ističu kao ozbiljni nedostaci zakona. Zakon ne definiše jasno trenutak od kojeg će se neko lice smatrati tražiocem azila, što ga u praksi može lišiti neposrednog pristupa pravima. U postojećim zakonskim odredbama nisu jasno definisani djela progona, razlozi za isključenje, neprihvatljivi zahtjevi i postupci na granici. Tehnike vođenja intervjua sa tražiocima azila, analiza razloga za traženje azila, utvrđivanje identiteta i porijekla tražilaca azila, neadekvatno obrazloženje odluka o odbijanju zahtjeva i odobravanju nekog oblika zaštite, nijesu usklađeni sa međunarodnim standardima i utiču na pravednost i pravilnost postupka utvrđivanja izbjegličkog statusa. Državna komisija za rješavanje po žalbama za azil, kao drugostepeni organ, u praksi potvrđuje skoro sve prvostepene odluke Direkcije za azil.

Povećanje broja tražilaca azila donijelo je i promjenu u profilu lica koja traže azil. Povećao se broj žena i maloljetnika, trudnica i čitavih porodica tražilaca azila. Ova kategorija tražilaca azila u zakonu je prepoznata kao lica sa posebnim potrebama. Zahtjevi za azil ove kategorije lica imaju prioritet u rješavanju.

TRANZIT: Postojeće nedostatke sistema azila koristi većina migranata koja ulazi u postupak azila, kao mogućnost da nastavi svoj put kroz CG do željene destinacije u EU. Od ukupnog broja zahtjeva u 2013. godini, oko 90 odsto predmeta je završeno zato što su tražioci azila napustili zemlju prije zakazanog intervjua. U svega 386 slučajeva tražioci azila su se odazvali na intervju na poziv Direkcije za azil, pa su u ovim predmetima odluke donijete u meritumu. Od 11 tražilaca azila, kojima je dodijeljen neki oblik zaštite, četiri lica su napustila Crnu Goru upravo zbog oskudnih uslova prijema i nemogućnosti integracije.

Ulazak Republike Hrvatske u EU dodatno je otežao poziciju Crne Gore, koja je sad postala granična zemlja, pa i u budućnosti se može očekivati povećanje broja tražilaca azila. Prosječan period boravka tražilaca azila u Crnoj Gori je 9,6 dana. Svi državni izvještaji o sistemu azila i statistički podaci idu u prilog činjenici da je Crna Gora za sada samo zemlja tranzita, a ne zemlja krajnjeg odredišta tražilaca azila. Međutim, loši uslovi prijema i nemogućnost integracije tražilaca azila utiču na njihovo opredjeljenje da umjesto u Crnoj Gori svoj put nastave i završe u nekoj od zemalja EU.

Akcionim planom u okviru pregovaračkog poglavlja 24, planirano je donošenje novog zakona o azilu, koji bi trebalo da stupi na snagu 2016. godine, pa je za očekivati da će se uočeni nedostaci otkloniti novim zakonskim rješenjima. U martu 2014. formirana je radna grupa za izradu novog zakona. Rok za izradu nacrta zakona je kraj 2014. godine. Planirano je da izrada podzakonskih akata za implementaciju novog zakona o azilu bude završena do 30. juna 2015. godine.