Lutanja između zakona i politike

Kao jedan od uslova potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Evropskom unijom, u Srbiji je 2008. godine stupio na snagu Zakon o azilu. To znači da je sprovođenje azilnog postupka postalo redovna dužnost Ministarstva unutrašnjih poslova, odnosno Odseka za azil u Upravi granične policije. Do tada je mandat o odlučivanju o izbegličkim statusima u Srbiji imao UNHCR.

„Postojeći Zakon o azilu ima nekih manjkavosti, ali nije toliko loš“, kaže Lena Petrović iz Beogradskog centra za ljudska prava (BGC), nevladine organizacije koja je izvršni partner UNHCR-a u Srbiji. „Problem je što se on, u većoj meri, ne sprovodi u skladu za Ženevskom konvencijom o statusu izbeglica“, dodaje ona. „Da li je u pitanju politička ili neka druga volja, ne znam.“ Kao ilustracija pomenutih pravnih praznina može se izdvojiti terminološki problem: postupak azila formalno počinje od podnošenja zahteva za azil, što u praksi znači nekoliko meseci od kada je stranac izjavio nameru da traži azil. Međutim, Zakon propisuje da je tražilac azila lice koje je podnelo zahtev za azil, tako da nije jasno kakav je status stranca koji je izrazio nameru da traži azil i smešten je u centru za azil, a zahtev za azil još nije podneo.

Prema važećem Zakonu o azilu, stranac u Srbiji ima pravo da traži azil na graničnim prelazima ili u bilo kojoj policijskoj upravi na teritoriji države, a policija mu izdaje potvrdu o izraženoj nameri. Sa tom potvrdom mora u roku od 72 sata da se javi nekom od centara za smeštaj tražilaca azila, a ako je u mogućnosti da sam sebi obezbedi smeštaj, javlja se Odseku za azil koji izdaje odobrenje za boravak na privatnoj adresi tokom azilnog procesa.

Posle smeštanja u centar, tražilac azila čeka na registraciju – narednu službenu radnju u kojoj mu se uzimaju otisci prstiju, fotografiše se i uzimaju mu se sva dokumenta koja ima kod sebe, nakon čega dobija ličnu kartu.

U praksi se registracija obavlja u centrima za smeštaj tražilaca azila, a Zakon ne propisuje rokove za obavljanje te radnje. Lena Petrović objašnjava da to znači da registracija (i dobijanje lične karte) ne zavisi od volje tražioca azila, već od toga kada će i da li će ljudi iz Odseka za azil doći u centre: „U praksi se na registraciju i ličnu kartu čeka i nekoliko meseci. Ova manjkavost Zakona je tokom 2013. godine (u kojoj je nameru o traženju azila u Srbiji izrazilo 5065 osoba) omogućila Odeljenju za azil da, ne kršeći zakon, izvrši samo 742 registracije, 153 zahteva za azil, a na kraju sasluša samo 19 tražilaca azila.“

Sledeća upravna radnja je podnošenje zahteva za azil, a obavlja se tako što tražilac azila odgovara na pitanja službenika Odseka za azil, koji taj zahtev popunjava. Pitanja su relevantna za utvrđivanje izbegličkog statusa i tiču se razloga napuštanja zemlje porekla, razloga zašto tražilac ne sme da se vrati, koja mu je bila ruta putovanja, da li je već negde tražio azil… Pored službenika Kancelarije za azil, podnošenju zahteva prisustvuju ovlašćeni prevodilac i punomoćnik tražioca azila.

Zakon tražiocu azila propisuje rok od 15 dana da podnese ovaj zahtev, a ako prekorači rok, gubi pravo boravka u Srbiji. Međutim, u praksi podnošenje zahteva, takođe, ne zavisi od želje samog tražioca već od toga kada će Odsek za azil zakazati obavljanje te službene radnje.

Posle podnošenja zahteva, Odsek obavlja intervju to jest saslušanje tražioca azila, koji tom prilikom odgovara na niz pitanja poput onih iz zahteva za azil, samo detaljnije. Dodatna pitanja su i da li tražilac azila planira da ostane u Srbiji ili želi da ide u neku drugu zemlju, zatim podaci o njegovoj porodici, a velika pažnja se poklanja i putu koji je prošao do dolaska u Srbiju (kako je prošao, da li je koristio krijumčara, koliko ga je platio…). Lena Petrović smatra da to može da bude razumljivo zbog toga što je Odsek za azil organizaciona jedinica Granične policije, a njihova primarna nadležnost jeste kontrola granice. Takođe smatra da takva pitanja nisu toliko relevantna za utvrđivanje izbegličkog statusa, ali su relevantna ukoliko se primenjuje koncept sigurne treće države. „Najvažniji je razlog napuštanja zemlje porekla, kakve je tražilac azila probleme tamo imao, da li je progonjen po bilo kakvom osnovu Ženevske konvencije ili Zakona o azilu RS. Odnosno, najvažnije je da se utvrdi da li je razlog njihovog progona rasna, verska, nacionalna pripadnost, političko ubeđenje ili pripadnost nekoj društvenoj grupi.“

Sledeći korak je donošenje prvostepene odluke o dobijanju azila, koju donosi Odsek za azil. Prema Zakonu o opštem upravnom postupku, azilni postupak bi trebalo da se završi za 60 dana od podnošenja zahteva, međutim, taj rok se u praksi često oduži i na šest meseci. U prvostepenoj odluci zahtev za azil može da se usvoji ili odbije, odbaci ili obustavi (ako tražilac azila napusti centar za azil ili se ne pojavi na saslušanju). Tražilac ima rok od 15 dana da se žali na prvostepenu odluku, a žalbu razmatra Komisija za azil, nezavisno telo koje ima devet članova imenovanih od Vlade, koja donosi drugostepenu presudu.

Tražilac azila ima pravo da se žali i na odluku Komisije, i to u roku od 30 dana od dostavljanja odluke ili nakon 60 dana ako Komisija ne donese nikakvu odluku. Ukoliko Komisija ne donese nikakvu odluku u propisanom roku, tražilac je dužan da joj uputi požurnicu, a ako ni sedam dana kasnije nema odgovora, tražilac azila može direktno tužbom da se obrati Upravnom sudu. Vanredni pravni lek je mogućnost podnošenja ustavne žalbe Ustavnom sudu.

Prema podacima Odseka za azil, od 2008. do danas međunarodnu zaštitu je dobilo samo dvanaest osoba, od kojih je pet dobilo azil (jedan za osobu iz Egipta, po dva za državljane Libije i Turske), a sedam supsidijarnu zaštitu (po jedna zaštita za osobe iz Iraka i Somalije, dve iz Sirije i tri iz Etiopije). U Odseku za azil je za „Vreme“ rečeno da su sva lica koja su dobila međunarodnu zaštitu prethodno legalno boravila u Srbiji kraće ili duže vreme, što znači da niko od tražilaca koji su u Srbiju ušli koristeći azilne rute nije dobio izbegličku zaštitu.

Lena Petrović objašnjava da osnov po kome se zahtevi svih tražilaca azila odbacuju jeste to što dolaze iz „sigurne države porekla“ ili prolaze kroz jednu od „sigurnih trećih država“. Koja od svetskih zemalja ima ove statuse određuje Vlada RS, a prema odluci iz 2009. godine, na te dve liste se nalaze sve zemlje sa kojima se Srbija graniči. „Lista sigurnih trećih država je sumnjiva jer kriterijumi njenog formiranja nisu transparentni. Praksa Evropskog suda za ljudska prava i izveštaji UNHCR-a ukazuju na ozbiljne nedostatke sistema azila u Grčkoj i preporučuju državama da tražioce azila ne vraćaju u tu zemlju. I ne samo to: usled toga što tražiocima azila u Grčkoj nije obezbeđena adekvatna zaštita, postoji izvestan rizik od mučenja, nečovečnog i ponižavajućeg postupanja. Međutim, za Vladu Srbije, Grčka je sigurna treća država“, kaže sagovornica „Vremena“ i pojašnjava: „Do sada su izbegličke zaštite dodeljene sur place izbeglicama (osobama koje su u Srbiju došle nekim drugim poslom, a u međuvremenu su se okolnosti u njihovoj zemlji promenile tako da ne mogu više da se vrate) ili su dodeljene strancima koji su u Srbiju došli direktno iz svoje zemlje porekla.“

BGC je podneo inicijativu Ustavnom sudu za ocenu ustavnosti Vladine Odluke o utvrđivanju liste sigurnih država porekla i sigurnih trećih država, ali se sud oglasio nenadležnim sa obrazloženjem da ta odluka ne predstavlja opšti pravni akt. „Bili smo iznenađeni. Što je najgore, ne postoje nikakvi mehanizmi na osnovu kojih bismo mogli da tražimo revidiranje te odluke“, kaže Lena Petrović.