Godišnji izveštaj Fiskalnog saveta za 2015.

Republika Srbija

FISKALNI SAVET

GODIŠNjI IZVEŠTAJ

FISKALNA KRETANjA: GODIŠNjI IZVEŠTAJ ZA 2015. GODINU I ANALIZA TEKUĆIH TRENDOVA

9. februar 2016. godine

Sadržaj:

REZIME

1.

FISKALNA KRETANjA U DECEMBRU 2015. GODINE

1.1.

DEFICIT OPŠTE DRŽAVE

1.2.

PRIHODI OPŠTE DRŽAVE

1.3.

RASHODI OPŠTE DRŽAVE

1.4.

DUG OPŠTE DRŽAVE

2.

IZVRŠENjE BUDžETA REPUBLIKE U JANUARU 2016. GODINE

3.

GODIŠNjI IZVEŠTAJ O FISKALNIM KRETANjIMA U 2015. GODINI

3.1.

DEFICIT OPŠTE DRŽAVE I OCENA MERA FISKALNE KONSOLIDACIJE U 2015. GODINI

3.1.2. FISKALNI REZULTAT PO NIVOIMA VLASTI U 2015. GODINI

3.2.

PRIHODI OPŠTE DRŽAVE U 2015. GODINI

3.2.1. NEPORESKI PRIHODI OPŠTE DRŽAVE U 2015. GODINI

3.3.

RASHODI OPŠTE DRŽAVE U 2015. GODINI

3.4.

DUG OPŠTE DRŽAVE U 2015. GODINI

Rezime:

•

U decembru protekle godine zabeležen je rekordno visok deficit opšte države od 83,7 mlrd dinara, čime je samo u jednom mesecu za 19 mlrd dinara nadmašen ukupan manjak u budžetu ostvaren od januara do novembra 2015. Prihodi budžeta očekivano su porasli u odnosu na prethodne mesece, budući da je naplata doprinosa, poreza na zarade i akciza najveća upravo u decembru (usled uobičajenog sezonskog skoka isplaćenih zarada i povećanog obima kupovine akciznih proizvoda). Iako je na kraju godine rast državne potrošnje obično još izraženiji (pa je deficit u poslednjem mesecu po pravilu i najveći), izvršenje rashoda budžeta u decembru od preko 254 mlrd dinara premašilo je sva očekivanja. Znatno su povećani kapitalni rashodi (čime j e donekle poboljšano njihovo slabo izvršenje u najvećem delu godine), dok je nekontrolisani rast troškova za kupovinu robe i usluga korisnika budžetskih sredstava u decembru doveo do probijanja godišnjeg plana za oko 3 mlrd dinara. Snažan rast rashoda, međutim, velikim delom potiče i od nekoliko jednokratnih obaveza koje nisu bile planirane budžetom za 2015, ali je krajem godine bilo najavljeno da će država (bez rebalansa budžeta) preuzeti njihovu otplatu. Reč je o preuzimanju duga Srbijagasa prema NIS-u (23,4 mlrd dinara), obaveza prema vojnim penzionerima (10 mlrd dinara) i isplati prvobitno loše planiranih subvencija u poljoprivredi (9,6 mlrd dinara). Ovo je ukupne rashode države povećalo za 43 mlrd dinara, pri čemu su izdaci za subvencije i socijalnu zaštitu (na kojima je evidentirana otplata ovih obaveza) u velikoj meri premašili godišnji budžetski okvir.

•

Premda je uključivanje pomenutih obaveza u javni dug Republike Srbije jednokratni trošak države u 2015. godini, napominjemo da su ovakvi budžetski rashodi pre pravilo nego izuzetak, i zapravo predstavljaju hronični problem domaćih javnih finansija. Postala je uobičajena je praksa da se problemi državnih preduzeća i drugih entiteta godinama „guraju pod tepih“, da bi se onda u jednom trenutku nužno pojavili kao (neplanirani) trošak države. Tako su u 2014. neplanirani rashodi budžeta dostigli 80 mlrd dinara, kada su na naplatu došli garantovani dugovi državnih preduzeća (gotovo 30 mlrd dinara), troškovi za sanaciju propalih banaka (oko 20 mlrd dinara) i dokapitalizaciju Dunav osiguranja i Poštanske štedionice (9 mlrd dinara), a preuzet je i dug JAT-a prema dobavljačima (gotovo 20 mld dinara). Slično će se najverovatnije ponoviti i u 2016. kad na naplatu dospeva garantovani dug RTB Bor i najavljeno preuzimanje duga Petrohemije prema NIS-u – a time ni približno nije iscrpljen ceo spisak fiskalnih rizika i potencijalno novih neplaniranih troškova budžeta u ovoj godini. Upozoravamo da bi odlaganje državne potrošnje za decembar i pojava novih nebudžetiranih rashoda (uz neke jednokratne uplate prihoda) moglo i u 2016. dovesti do situacije da je deficit u najvećem delu godine izuzetno nizak, a onda ekstremno veliki na kraju godine.

•

Preliminarni podaci o izvršenju budžeta Republike (bez projektnih zajmova) u januaru 2016. ukazuju na to da je u tom mesecu zabeležen prilično veliki suficit od 33 mlrd dinara – što je za oko 20 mlrd dinara bolji rezultat od prošlogodišnjeg. Međutim, ocenjujemo da je najveći deo povećanja suficita u odnosu na januar 2015. (oko 16 mlrd dinara) posledica snažnog dejstva nekoliko jednokratnih činilaca, i stoga ne odražava verodostojno suštinska fiskalna kretanja. Uz privremeno povećanje prihoda od akciza, i ove godine u januaru beležimo jednokratno povećanje neporeskih prihoda (kao što je prošlog januara Telekom uplatio u budžet 7,6 mlrd dinara). Naime, prebacivanjem prihoda od prodaje frekvencija mobilnim operaterima (12,7 mlrd dinara) u novembru 2015. za ovu godinu, ostvaren je neplaniran i privremeni rast neporeskih prihoda za oko 5 mlrd dinara. Na kraju, deo ušteda u ovom mesecu zapravo je postignut na račun neočekivano velikog transfera sredstava PIO fondu (u odnosu na realne tekuće potrebe) u decembru, što je imalo za rezultat suficit PIO fonda u 2015. od preko 4 mlrd dinara. Ova sredstva su po svemu sudeći već potrošena za isplatu penzija, jer su u istoj meri umanjeni januarski republički transferi. Napomnjemo da opisano prebacivanje rashoda Republike iz meseca u mesec neće imati uticaj na ukupan deficit opšte države u 2016. godini: ostvarene uštede u budžetu Republike „poješće“ veći deficit PIO fonda. Kad se sve uzme u obzir, veliki januarski višak na nivou Republike zapravo bio je očekivan, i svakako je privremen.

•

Početak sprovođenja trogodišnjeg programa fiskalne konsolidacije u 2015. iz ugla ostvarenog deficita opšte države nesporno je bio uspešan – deficit je snažno oboren sa 6,6% BDP-a (258 mlrd dinara) u 2014. na 3,7% BDP-a (oko 149 mlrd dinara). Prvobitni plan podrazumevao je da se sada dostignuti nivo deficita ostvari tek u 2017, zbog čega se naizgled čini kao da je planirano trogodišnje fiskalno prilagođavanje uspešno sprovedeno u samo jednoj godini. Postoji nekoliko razloga zašto je takav zaključak pogrešan. Pre svega, fiskalni deficit od 3,7% BDP-a je za Srbiju i dalje previsok i ne obara javni dug u odnosu na BDP, što je osnovni cilj započete fiskalne konsolidacije. Pritom, ovaj deficit krije i neke jednokratne činioce koji su ga privremeno poboljšali (oko 0,5% BDP-a). Reč je pre svega o izuzetno velikim uplatama državnih preduzeća u budžet po raznim osnovama, koje najverovatnije nisu održive u srednjem roku i stoga je njihov uticaj na fiskalni rezultat samo jednokratan. Dodatno, država je privremeno „uštedela“ i tako što nije dosledno sprovodila planirane politike (racionalizacija broja zaposlenih, završetak privatizacije, javne investicije), što nije nikakav uspeh već odlaganje troškova za sledeću godinu. Zbirno, neplanirane (i ekonomski loše) uštede na prihodima i rashodima u 2015. dostigle su približno 60 mlrd dinara, ali su delimično potrošene za izmirivanje, takođe neplaniranih, jednokratnih troškova krajem godine (43 mlrd dinara).

•

Trajno smanjenje fiskalnog deficita u 2015. (kad uklonimo dejstvo jednokratnih činilaca) iznosilo je oko 2,4 p.p. BDP-a – pa je stvarni deficit s kojim se ulazi u 2016. i nastavak fiskalne konsolidacije zapravo oko 4,2% BDP-a. Iza ovog rezultata u najvećoj meri stoji umanjenje plata u javnom sektoru i penzija koje je donelo trajne uštede od oko 1,4 p.p. BDP-a. Preostale, smatramo održive, uštede od oko 1 p.p. BDP-a omogućila je bolja naplata poreskih prihoda. Po svemu sudeći, pojačane kontrole proizvođača i prodavaca duvanskih proizvoda i povećanje obuhvata markiranja naftnih derivata dalo je dobre rezultate i poboljšalo naplatu akciza (i manjim delom PDV-a). U manjem iznosu, prihodi budžeta trajno su povećani i zahvaljujući uvođenju akcize na struju od avgusta 2015. Iako je „pravi“ deficit nešto veći od zvaničnog, ovolike trajne uštede predstavljaju veoma dobar rezultat u prvoj godini započetog fiskalnog prilagođavanja.

•

Međutim, sprovođenje važnih strukturnih reformi u 2015. nije teklo po planu, a kako one predstavljaju temelj za nastavak konsolidacije javnih finansija, ocenjujemo da postignuti fiskalni rezultati nisu sasvim održivi. Pre svega, racionalizacija broja zaposlenih u sektoru opšte države ni izbliza nije sprovedena po planu u 2015, a u sledeće dve godine trebalo bi da omogući najveće umanjenje deficita. Prema poslednjim informacijama, iako su za početak 2016. (januar i februar) bila najavljena masovna otpuštanja, rokovi se ponovo odlažu – što potvrđuje prethodne ocene Fiskalnog saveta da se planirane uštede od ove mere izvesno neće ni ostvariti. I kada je reč o predviđenim reformama u javnim preduzećima, u 2015. nije načinjen veliki pomak. Organizacione promene u Železnicama i donekle u EPS-u nisu dovoljne da se reše suštinski problemi u ovim preduzećima i otklone izvori njihovog lošeg poslovanja: višak zaposlenih, cene ispod tržišnih, slaba naplativost, tehnički gubici i drugo. Pozitivnu promenu predstavlja napokon započeto rešavanje statusa preduzeća u privatizaciji, ali napominjemo da se za najproblematičnija od njih (RTB Bor, Resavica, Petrohemija, Galenika, Simpo i dr) još uvek ne nazire trajno rešenje. Posledično, nije ni otklonjena opasnost od pojave novih budžetskih troškova po osnovu gubitaka javnih i državnih preduzeća, koji su u velikoj meri osudili na neuspeh prethodne pokušaje fiskalne konsolidacije. Napominjemo da u 2015. nije mnogo urađeno ni na reformi Poreske uprave, zbog čega u kratkom roku neće biti moguće ponoviti osetan rast javnih prihoda po osnovu suzbijanja sive ekonomije (za šta nesumnjivo postoji prostor).

•

Posmatrano po nivoima vlasti, najveći deo ukupnog deficita opšte države u 2015. odnosi se na manjak u budžetu Republike (3,2% BDP-a), dok su JP „Putevi Srbije“ i JP „Koridori Srbije“ zbirno očekivano zabeležili deficit od 0,6% BDP-a (budući da troškovi izgradnje autoputeva nisu pokriveni javnim prihodima, već se finansiraju iz kredita). Fondovi obaveznog socijalnog osiguranja zbirno su imali blagi suficit, uglavnom usled prekomerno velikih transfera PIO fondu iz republičkog budžeta u decembru. Lokalni nivo vlasti je u 2015. imao približno izbalansiran budžet, i stoga nisu utemeljene povremene ocene da su najveći problem budžeta opšte države i osnovni izvor visokog deficita i rasta javnog duga Srbije upravo lokalne samouprave. To, međutim, nikako ne znači da su lokalne javne finansije u dobrom stanju, već je zapravo nužno znatno poboljšanje njihove kontrole. Naime, iako na lokalu u 2015. nije zabeležen deficit, ističemo da su lokalne samouprave u ovoj godini ostvarile za 10 mlrd dinara veće prihode nego u 2014. – i sve potrošile na neplanirano povećanje rashoda (uglavnom u decembru). Posebno problematično jeste to što je lokalni nivo vlasti zabeležio ubedljivo najlošiji rezultat kad je reč o planiranoj racionalizaciji broja zaposlenih. Izvršenje rashoda za zaposlene u 2015. ukazuje na to da, ili zarade u lokalnoj samoupravi nisu umanjene koliko je zakonom predviđeno, ili je umesto smanjenja broja zaposlenih zapravo povećan broj radnika.

•

Ukupan javni dug Republike Srbije povećan je u 2015. za više od 2 mlrd evra (5,5 p.p. BDP- a), i na kraju godine iznosio je preko 25,2 mlrd evra, odnosno 77% BDP-a. Oštar rast javnog duga i u 2015. potvrđuje ocenu da je fiskalni deficit Srbije od 3,7% BDP-a i dalje previsok, jer je upravo zabeleženi manjak u budžetu osnovni razlog ukupnog porasta zaduženosti zemlje (za preko 1,2 mlrd evra). Preostalo povećanje javnog duga praktično je u celosti rezultat kretanja deviznih kurseva, pre svega snažnog jačanja američkog dolara. Iako se nepovoljan uticaj kursnih razlika na nivo zaduženosti u javnosti često ocenjuje kao privremen, napominjemo da je loša valutna struktura javnog duga Republike Srbije (u kome gotovo 80% čine obaveze u inostranim valutama) trajni problem domaćih javnih finansija. Dok god je udeo dinarskih obaveza u ukupnom dugu relativno nizak (a to se izvesno neće znatnije promeniti u srednjem roku), slabljenje domaće valute u odnosu na evro i dolar predstavljaće jedan od većih fiskalnih rizika. Drugi razlog zašto su kursne razlike u 2015. po svemu sudeći trajnije povećale nivo javnog duga (što će se odraziti i na rast troškova za kamate) jeste činjenica da ne postoje nagoveštaji (ni realne osnove) da se u bliskoj budućnosti odnos deviznih kurseva vrati na stanje iz prethodnih godina.

1. Fiskalna kretanja u decembru 2015. godine

1.1. Deficit opšte države

Deficit opšte države u decembru iznosio je 83,7 mlrd dinara, što ne samo da je daleko više od uobičajenog sezonskog povećanja deficita krajem godine, već je više i od ukupnog deficita ostvarenog u prethodnih jedanaest meseci.

Decembarski deficit opšte države uglavnom je znatno veći u poređenju s ostalim mesecima – iako u ovom mesecu dolazi do sezonskog povećanja javnih prihoda (pre svega naplaćenih doprinosa i akciza), rast državne potrošnje je znatno izraženiji. Međutim, u decembru 2015. porast javnih rashoda je u velikoj meri nadmašio očekivani sezonski skok, zbog čega je zabeleženi deficit (83,7 mlrd dinara) čak 19 mlrd dinara bio veći u odnosu na ukupan deficit zaključno s novembrom. Iza vrtoglavog rasta deficita velikim delom stoji nekoliko jednokratnih rashoda koji nisu bili planirani budžetom za 2015. godinu, ali je krajem godine najavljeno da će država ipak preuzeti njihovu otplatu. Reč je o preuzimanju duga Srbijagasa prema NIS-u (23,4 mlrd dinara), obaveza prema vojnim penzionerima (10 mlrd dinara) i docnji za poljoprivredne subvencije (9,6 mlrd dinara). Dodatno, veće izvršenje od očekivanog beležimo i na poziciji kapitalnih rashoda i rashoda za robu i usluge, a delom i na poziciji rashoda za zaposlene. Sličan nekontrolisani rast deficita dogodio se i u decembru 2014. godine,1 zbog čega je međugodišnja razlika relativno mala (ovogodišnji deficit opšte države u decembru manji je za oko 5 mlrd dinara).

Tabela 1: Fiskalni rezultat po nivoima vlasti u 2015. godini (u mlrd dinara)

		Januar – novembar	Decembar
Opšta država	-65,2	-83,4
Republika (s projektnim zajmovima)	-53,1	-76,7
Republika (bez projektnih zajmova)	-38,2	-76,2
Lokalni nivo vlasti	9,8	-9,4
JP „Putevi Srbije“ i „Koridori Srbije“	-20,1	-3,3
Fondovi OSO	-1,8	6,0
PIO	-2,9	7,0
RFZO	1,3	-0,8
NSZ	1,0	0,0
SOVO	-1,2	-0,2

Izvor: Ministarstvo finansija

Snažan rast deficita najuočljiviji je na republičkom i lokalnom nivou vlasti, dok su ostali delovi opšte države zbirno ostvarili blagi suficit.

Iznete ocene decembarskih fiskalnih kretanja za opštu državu u potpunosti se preslikavaju i na Republiku, budući da se pomenuti snažan rast jednokratnih rashoda u celosti odnosi na republički budžet. Posledično, na nivou uže Republike (bez projektnih zajmova), decembarski deficit bio je čak dvostruko veći u poređenju s ukupnim manjkom u budžetu u prvih jedanaest meseci. Osim zbog jednokratnih troškova, decembarski deficit republičkog nivoa vlasti porastao je i zbog

1 Jednokratni budžetski troškovi u decembru 2014. godine dostigli su rekordno visok iznos od oko 50 mlrd dinara usled: troškova za sanaciju propalih banaka (oko 20 mlrd dinara), preuzimanja duga JAT-a (gotovo 20 mlrd dinara) i dodatnih rashoda za subvencije zbog lošeg planiranja (oko 10 mlrd dinara) neočekivano velikih transfera organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja, koji su bili za oko 10 mlrd dinara veći od prosečnih u prethodnih jedanaest meseci. Najveći deo ovog porasta odnosi se na transfere ka RFZO i uglavnom je očekivan, imajući u vidu da je sredstvima iz budžeta neophodno finansirati uobičajeno povećanje decembarskih rashoda ovog fonda. Međutim, povećanje transfera ka PIO fondu iz republičkog budžeta u decembru potpuno je neočekivano. Naime, naplata doprinosa za penzijsko osiguranje snažno raste u decembru, bez pratećeg rasta rashoda ovog fonda, pa su realne potrebe za sredstvima iz republičkog budžeta zapravo manje u odnosu na ostale mesece (a samim tim bi i transferi trebalo da budu manji). Kao rezultat, PIO fond je u ovom mesecu ostvario veoma veliki suficit od oko 7 mlrd dinara, koji će moći da koristi za isplatu penzija u prvim mesecima 2016. Na lokalnom nivou vlasti nije neuobičajeno da deficit u poslednjem mesecu naglo poraste, ali je ovog decembra ipak premašio očekivani nivo, prvenstveno zbog velikog rasta rashoda za robu i usluge i rashoda za socijalnu pomoć.

1.2. Prihodi opšte države

Prihodi opšte države u decembru naplaćeni su u iznosu od 170 mlrd dinara, što je usled sezonskih uticaja najveći mesečni iznos u 2015. godini. Decembarski javni prihodi u poslednjih nekoliko godina po pravilu su za 30-40 mlrd dinara veći u poređenju sa prosečnom naplatom u ostalim mesecima, što je posledica sezonskih uticaja. Ukupni poreski prihodi rastu zbog uobičajenog decembarskog skoka zarada i povećanog obima kupovine akciznih proizvoda, dok neporeski prihodi rastu usled činjenice da se brojne obaveze koje građani i preduzeća imaju prema državi često izmiruju krajem godine. Ni decembar 2015. godine nije bio izuzetak – prihodi opšte države iznosili su 170 mlrd dinara, što je za 32 mlrd dinara iznad dotadašnjeg mesečnog proseka, a približno je jednako naplaćenom iznosu u istom mesecu prethodne godine.

•Usled formiranja zaliha akciznih proizvoda pred redovno zakonsko povećanje akciza u januara, visoka naplata prihoda od akciza bila je i očekivana.

Prihodi od akciza u decembru prikupljeni su u iznosu od preko 26 mlrd dinara, što je znatno više u poređenju s mesečnim prosekom u 2015. godini (koji iznosi oko 19 mlrd dinara). Međutim, realizaciju ovih prihoda odlikuje snažna sezonalnost i uglavnom su najveći upravo u mesecima koji prethode redovnom zakonskom povećanju akciza – što se dešava dva puta godišnje, u januaru i julu. Samim tim, relativno visoki prihodi od akciza u decembru sezonskog su karaktera i posledica su povećanog prometa akciznih proizvoda i formiranja zaliha (kako bi se predupredilo januarsko povećanje njihovih cena). U manjoj meri, porast ovih prihoda u odnosu na prosečne iznose u prethodnim mesecima potiče od akcize na struju, budući da su veće uplate (od preko 1 mlrd dinara) počele od oktobra.

•

Prihodi od doprinosa i poreza na zarade naplaćeni su u rekordno visokom mesečnom iznosu, kao rezultat uobičajenog rasta zarada u decembru. Doprinosi za obavezno socijalno osiguranje naplaćeni su u decembru u iznosu od gotovo 53

2

Postoji praksa da se, za razliku od ostalih delova opšte države, zaposlenima u zdravstvu u decembru isplaćuje prvi deo januarske plate, što povećava rashode za zarade u ovom mesecu. Takođe, i rashodi za robu i usluge (nabavka lekova, medicinske opreme i drugo) obično su najveći upravo na kraju godine.

3

U poglavlju o izvršenju republičkog budžeta u januaru pokazali smo da je decembarski suficit PIO fonda jedan od razloga za veoma visok januarski suficit u budžetu Republike mlrd dinara, dok su prihodi od poreza na dohodak građana iznosili oko 16 mlrd dinara – što je osetno iznad uobičajenog mesečnog nivoa u 2015. godini (oko 42 mlrd, odnosno 12 mlrd dinara respektivno). Ovaj rezultat, međutim, ne iznenađuje, budući da visina prihoda od doprinosa i poreza na dohodak zavisi od ukupno isplaćene mase zarada, koju karakteriše izražen skok u decembru. Postoji nekoliko razloga za to: uobičajena je praksa da se krajem godine (a najčešće u decembru) isplaćuju „trinaesta plata“, različiti bonusi, nagrade i drugi jednokratni dodaci na plate zaposlenih. Dodatno, postoje poslodavci koji jedan deo januarskih plata isplaćuju pre novogodišnjih praznika, u javnom sektoru to je slučaj u zdravstvu, što povećava decembarsku, i u istom iznosu umanjuje januarsku masu zarada.

•

Relativno visok nivo neporeskih prihoda u decembru od oko 24 mlrd dinara takođe je u skladu sa uobičajenim nivoom za poslednji mesec u godini. Već nekoliko godina unazad u decembru se prikupe približno jednako visoki neporeski prihodi (oko 25 mlrd dinara), što je uglavnom i najveći iznos na mesečnom nivou. Međutim, u poređenju sa prethodnim godinama, primetna je velika promena u strukturi naplaćenih prihoda posmatrano po nivoima vlasti. Nešto manji neporeski prihodi republičkog budžeta od uobičajenog decembarskog nivoa (12 mlrd umesto prosečnih 15 mlrd dinara) posledica su relativno visoke naplate u prethodnim mesecima (podsećamo da je veliki deo uplata dobiti državnih i javnih preduzeća u 2015. izvršen već u prvoj polovini godine, što je promena u odnosu na prethodne godine). S druge strane, zabeleženo je povećanje neporeskih prihoda koje prikuplja lokalni nivo vlasti od oko 3 mlrd dinara – umesto prosečnih oko 6 mlrd dinara u periodu 2012-2014. iznosili su 9 mlrd dinara. Uočeni rast posledica je uplata dobiti lokalnih javnih preduzeća, povećane naplate zaostalih naknada i taksi, kao i nekih potraživanja koja se zbirno knjiže na stavci ostali prihodi u korist grada (o kojima nemamo detaljni je podatke).

•

Od ostalih prihodnih stavki ističemo nešto veće prihode od PDV-a nego što je bilo očekivano za decembar, jer je izostao celokupan povraćaj PDV-a.

Ukupni prihodi od PDV-a u decembru iznosili su preko 36 mlrd dinara, što je iznad očekivanog nivoa naplate za ovaj mesec. Osnovni razlog za to jeste činjenica da je u decembru izostao celokupan povraćaj PDV-a, prema procenama Fiskalnog saveta u iznosu od 2-3 mlrd dinara. Dakle, reč je o privremenom povećanju ovih prihoda, jer se u istom iznosu može očekivati pad prihoda od PDV-a u januaru (premda preliminarni podaci pokazuju da ni u tom mesecu povraćaj PDV-a nije izvršen u potpunosti).

1.3. Rashodi opšte države

Rashodi opšte države u decembru bili su rekordno visoki, drastično iznad inače uobičajeno visokog izvršenja u ovom mesecu. Ukupni javni rashodi u decembru iznosili su 254,2 mlrd dinara, što je za gotovo 110 mlrd (oko 2,8% BDP-a) iznad prosečnog izvršenja u prvih jedanaest meseci 2015. Na taj način, ponovio se scenario iz 2014. godine, kada je takođe u decembru zabeležen ogromno (i nekontrolisano) povećanje budžetskih izdataka, a posledično i fiskalnog deficita. U određenoj meri, decembarski porast bio je i očekivan – rashodi za robu i usluge i kapitalne izdatke rastu zbog izmirivanja akumuliranih obaveza tokom godine, u zdravstvu se u decembru isplaćuje prvi deo januarske plate što povećava izdatke za zarade i slično. Međutim, i kada se uzmu u obzir ovi sezonski uticaji, procenjujemo da su javni rashodi u decembru premašili očekivano izvršenje za barem 15 mlrd dinara. Na sve to, odlukom Vlade preuzete su u j avni dug neke prvobitno neplanirane obaveze – dug Srbijagasa prema NIS-u i docnje za poljoprivredne subvencije povećali su rashode za subvencije za 33 mlrd dinara, dok su obaveze države prema vojnim penzionerima povećale izdatke za socijalnu zaštitu za 10 mlrd dinara.

•

Neuspeh u sprovođenju planirane racionalizacije broja zaposlenih u 2015, doveo je do toga da u decembru po prvi put ove godine bude zabeležen međugodišnji rast rashoda za zarade. Budžetski rashodi za zaposlene u decembru iznosili su 42,6 mlrd dinara, i povećani su za oko 3% u odnosu na isti mesec prošle godine. Postoji nekoliko razloga koji objašnjavaju međugodišnji rast ovih izdataka u decembru, po prvi put ove godine. Prvo, uticaj nominalnog umanjenja zarada u javnom sektoru za 10% iz decembra 2014. godine na međugodišnji pad rashoda za zaposlene sada je iscrpljen (jer se poređenje vrši s mesecom u kom je već bilo počelo isplaćivanje umanjenih zarada). Drugo, odlukom Vlade da se u decembru isplate zaostale naknade za prevoz zaposlenima u MUP-u jednokratno su (i prvobitno neplanirano) povećani rashodi za zaposlene za 1,5 mlrd dinara. Treće, planirano smanjenje broja zaposlenih u opštoj državi za 25.000 (koje bi dovelo do međugodišnjeg pada rashoda za zarade u decembru za oko 5% gotovo je u potpunosti izostalo. Neuspeh u sprovođenju racionalizacije zaposlenosti u opštoj državi detaljnije smo analizirali u trećem delu ovog izveštaja, u kome dajemo sumarnu ocenu izvršenja budžeta opšte države u 2015. godini.

•

Rashodi za robu i usluge znatno su premašili očekivanja za decembar, iako je za ovaj mesec karakterističan izražen rast ovih izdataka. Rashodi za kupovinu robe i usluga u decembru iznosili su nešto preko 38 mlrd dinara, što je gotovo dvostruko više u odnosu na prosečno izvršenje u prethodnim mesecima 2015. (nepunih 20 mlrd). Jedan deo ovog rasta je očekivan, budući da veliki broj korisnika budžetskih sredstava vrši plaćanja za preuzete obaveze krajem godine ili ubrzano sprovode javne nabavke kako bi potrošili dodeljena sredstva na budžetskoj stavci za robu i usluge. Ovaj, iz ugla upravljanja javnim finansijama, nepovoljan trend, postao je naročito izražen u poslednje dve godine. Naime, u 2014. i 2015. godini dešavalo se da izvršenje rashoda za robu i usluge do oktobra ili novembra ukazuje na to da će biti ostvarene osetne uštede, ali se njihovim naglim rastom u decembru praktično nadoknade sva kašnjenja u odnosu na plan (pri čemu je u 2015. budžetski okvir i probijen). Posmatrano po nivoima vlasti, ispostavlja se da je najveći skok troškova za robu i usluge ostvaren upravo u onim delovima opšte države kod kojih je kašnjenje i bilo najveće – na nivou Republike povećani su 2,5 puta u odnosu na prosek u prethodnim mesecima, dok su u zdravstvu povećani za 80%.

•

Propusti u planiranju podsticaja u poljoprivredi i preuzimanje otplate duga Srbijagasa uslovili su rekordno visoke izdatke za subvencije u decembru.

Ukupni decembarski izdaci za subvencije iznosili su oko 47 mlrd dinara, što

4

Rešenje o upotrebi sredstava tekuće budžetske rezerve, 05 broj 401-14066/2015 („Službeni glasnik RS“, broj 113/2015).

5

Smanjenje broja zaposlenih za 25.000 u opštoj državi (što je 5% ukupne zaposlenosti) ravnomerno tokom 2015. trebalo je da umanji ukupne godišnje rashode za zaposlene u odnosu na 2014. za 2,5% (jer se otpuštanja nisu sprovela na početku godine). Da bi se to ostvarilo, do decembra je međugodišnji pad rashoda za zaposlene na mesečnom nivou (po osnovu racionalizacije) morao dostići 5% znači da je samo u jednom mesecu izvršeno više od trećine godišnjeg plana za ovu rashodnu stavku (u prvih 11 meseci subvencije su u proseku iznosile manje 8 mlrd dinara). Najveći deo snažnog porasta rashoda za subvencije u decembru (oko 33 mlrd dinara) posledica je preuzimanja duga Srbijagasa prema NIS-u za isporučeni gas u prethodnim godinama (23,4 mlrd dinara) i uključivanja docnji za poljoprivredne subvencije u javni dug (9,6 mlrd dinara).6 Preostalo povećanje u odnosu na prosečno mesečno izvršenje u 2015. rezultat je većih isplata na lokalnom nivou vlasti i (planiranih) poljoprivrednih subvencija iz budžeta Republike, i uglavnom se može oceniti kao uobičajeni, sezonski rast ovih budžetskih izdataka. Međutim, napominjemo i da je u decembru preko Fonda za razvoj isplaćeno dodatnih 1,3 mlrd dinara subvencija, i da je u tom iznosu zapravo premašen godišnji limit za podsticaje preko ove institucije predviđen Zakonom o budžetu za 2015. godinu.

• Snažan rast u decembru zabeležili su i kapitalni rashodi, ali to nije bilo dovoljno da se potpuno nadoknadi kašnjenje u prethodnom delu godine. Slično kao u slučaju rashoda za robu i usluge, izvršenje kapitalnih rashoda po pravilu je najveće u decembru, jer se često upravo u tom mesecu vrše plaćanja za obavljene radove tokom godine. Ipak, kapitalni rashodi u decembru u iznosu od 28 mlrd dinara premašili su očekivanja i uobičajene sezonske oscilacije (bili su za 8 mlrd dinara veći u odnosu na isti mesec prošle godine). Praktično celokupan međugodišnji rast ostvaren je na nivou Republike, ali je važno napomenuti da više od polovine potiče od ulaganja u robne rezerve (gotovo 5 mlrd dinara), dok se ostatak može smatrati ulaganjem u infrastrukturu (građevinski objekti, mašine i drugo). Kapitalni izdaci JP „Koridori Srbije“ i investicije u putnu infrastrukturu koje se finansiraju iz projektnih zajmova (kineski i azerbejdžanski kredit) smanjeni su u odnosu na decembar prošle godine za oko 3 mlrd dinara, ali su u istom iznosu porasle investicije u nadležnosti lokalnog nivoa vlasti i JP „Putevi Srbije“.

1.4. Dug opšte države

Dug opšte države porastao je u decembru za oko 120 mln evra i na kraju meseca iznosio je nešto više od 25,2 mlrd evra ili 77% BDP-a. Uključivanje duga Srbijagasa prema NIS-u (23,4 mlrd dinara), docnji za poljoprivredne subvencije (9,6 mlrd dinara) i obaveza prema vojnim penzionerima (10 mlrd dinara) u javni dug Republike Srbije, osnovni je razlog decembarskog povećanja zaduženosti zemlje – ukupno za oko 350 mln evra. Dodatno, država se na domaćem finansijskom tržištu tokom decembra zadužila u iznosu od oko 240 mln evra (dok su u istom periodu dospevale na otplatu obaveze od oko 190 mln evra), što znači da je javni dug po osnovu prodatih dužničkih hartija od vrednosti povećan za oko 50 mln evra. Međutim, povoljno kretanje deviznih kurseva omogućilo je da porast ukupne zaduženosti ipak bude osetno manji. Američki dolar je u decembru nominalno oslabio u odnosu na evro za oko 3,2%, što se direktno odrazilo na smanjenje javnog duga Republike Srbije u tom mesecu za gotovo 280 mln evra. Povlačenje sredstava iz ostalih kredita približno je bilo jednako otplati glavnice dospelih dugova i nije bitno uticalo na nivo ukupnih obaveza države. Pritom, jači porast javnog duga u decembru (uprkos izuzetno visokom deficitu) sprečen je i zahvaljujući povećanom trošenju novčanih sredstava države, koja su akumulirana u prethodnih nekoliko meseci…
Procenjujemo da su za potrebe finansiranja visokog deficita u decembru ukupna novčana sredstva države umanjena za oko 260 mln evra. Budžetski proces u Srbij i u načelu zasnovan je na gotovinskom principu (cash accounting), tj. prihodi i rashodi budžeta beleže se u trenutku kada se zaista izvrše uplate odnosno isplate. U ovakvom budžetskom sistemu postoji direktna veza između rasta javnog duga i ostvarenog fiskalnog deficita, dok eventualna razlika odražava promenu ukupnih depozita države. Međutim, prethodno pomenuto preuzimanje obaveza od 43 mlrd dinara u javni dug (dug prema NIS-u, poljoprivrednim proizvođačima i vojnim penzionerima) samo je malim delom bilo praćeno novčanim isplatama iz budžeta (jer će država ove obaveze izmiriti kasnije u ratama), zbog čega je opisana veza prekinuta. Drugim rečima, iako je u decembru zabeležen fiskalni deficit od 83 mlrd dinara, prema važećim budžetskim standardima u Srbiji deficit je zapravo iznosio oko 45 mlrd dinara (umesto 43 mlrd dinara, stvarni troškovi budžeta bili su oko 5 mlrd dinara, koliko je plaćeno za prvi ratu duga prema NIS-u). Da bismo došli do podatka za koliko su promenjena ukupna novčana sredstva države u decembru, potrebno je na isti način korigovati zvanične podatke na računu finansiranja. Prema podacima Ministarstva finansija, ukupna primanja od zaduživanja (i manjih izvora finansiranja poput prihoda od privatizacije) u decembru su iznosila oko 100 mlrd dinara. Ovaj iznos, međutim, obuhvata i 43 mlrd dinara preuzetih obaveza koje samo knjigovodstveno predstavljaju primanja, zbog čega je stvarni priliv novčanih sredstava bio oko 57 mlrd dinara. S druge strane, za otplatu glavnice dospelih dugova potrošeno je oko 44 mlrd dinara, čime je na računu finansiranja ostvarena pozitivna razlika od približno 13 mlrd dinara. Kad od ovog iznosa oduzmemo prethodno korigovani fiskalni deficit koji odražava tekuće obaveze države u decembru, dolazimo do zaključka da su ukupni novčani depoziti umanjeni za oko 260 mln evra.

(Izuzetak predstavljaju indirektne obaveze države (garancije za zaduživanje javnih preduzeća), koje u trenutku zaduživanja povećavaju javni dug u celokupnom iznosu, a ulaze u deficit tek ukoliko javno preduzeće nije sposobno da samostalno izmiri dospele obaveze već njihova otplata padne na teret budžeta.
Tek nekoliko zemalja koristi tzv. obračunski princip (accrual accounting) u budžetskom planiranju i izveštavanju, koji podrazumeva da se rashodi knjiže u trenutku kad obaveza države nastane, bez obzira kada će se one zaista izmiriti.)

Preliminarni podaci ukazuju na to da je dug opšte države u januaru ove godine ostao na približno istom nivou od oko 25,2 mlrd evra. Na januarskim aukcijama državnih hartija od vrednosti prodate su obveznice i zapisi u iznosu od oko 270 mln evra, što je uticalo na povećanje javnog duga za oko 60 mln evra (budući da su u ovom mesecu plaćene obaveze po osnovu ranije izdatih hartija od vrednosti u iznosu od oko 210 mln evra). Ovaj porast zaduženosti u evrima je, međutim, najvećim delom neutralisan zahvaljujući dejstvu kursnih promena. Za razliku od većeg dela 2015. godine, kada je na nivo javnog duga snažno uticao odnos američkog dolara prema evru, u januaru je to bilo posledica pada vrednosti dinara u odnosu na evro od oko 1,3%. Naime, u strukturi duga opšte države približno jednu petinu čine dinarske obaveze, zbog čega se januarsko slabljenje domaće valute odrazilo na smanjenje ukupne zaduženosti zemlje kada se one izraze u evrima.

2. Izvršenje budžeta Republike u januaru 2016. godine

U januaru je usled snažnog uticaja jednokratnih činilaca (očekivano) zabeležen rekordno visok suficit republičkog budžeta od 33 mlrd dinara. Januar je jedan od nekoliko meseci u godini u kojima se pod uticajem tipičnih sezonskih kretanja budžetskih prihoda i rashoda po pravilu beleže nešto bolji fiskalni rezultati. Primera radi, u periodu od 2010-2014. januarski deficit republičkog budžeta iznosio je u proseku oko 5 mlrd dinara, i najčešće je bio višestruko manji od prosečnog deficita u preostalih jedanaest meseci. Zahvaljujući, pre svega, umanjenju plata i penzija i vanrednoj uplati dobiti Telekoma (7,6 mlrd dinara), u januaru 2015. po prvi put je u ovom mesecu zabeležen osetan višak u budžetu od oko 13 mlrd dinara. Na prvi pogled, u 2016. godini napravljen je korak dalje i ostvaren još veći suficit republičkog budžeta (za oko 20 mlrd dinara), ali detaljnija analiza ukazuje na to da je, kada se uzme u obzir dejstvo jednokratnih činilaca, ovakav rezultat u najvećoj meri i bio očekivan. Štaviše, procenjujemo da od ukupnog međugodišnjeg porasta suficita u januaru 2016. barem 16-17 mlrd dinara predstavlja samo privremeni uspeh9 Preostala razlika objašnjava se blagim smanjenjem rashoda za kamate (nešto preko 2 mlrd dinara), što može biti trajniji rezultat u januaru usled promene strukture javnog duga u smislu vremena dospeća obaveza, i nešto boljom naplatom akciza.

•

Prihodi od akciza povećani su u odnosu na januar prošle godine za 8,7 mlrd dinara uglavnom usled zakonske promene rokova za njihovu uplatu u budžet.

Akcizni prihodi u januaru naplaćeni su u iznosu od 27,7 mlrd dinara, što predstavlja međugodišnje povećanje za 8,7 mlrd dinara u odnosu na isti mesec 2015. Međutim, to je većim delom posledica zakonske promene datuma uplate ovih prihoda u budžet, premda je i u ovom mesecu došlo do određenog poboljšanja naplate ovih prihoda budžeta (i stoga je privremeno). Naime, u prethodnom zakonu bilo je definisano da se druga uplata akciza vrši poslednjeg dana u mesecu, a ukoliko se dogodi da je to neradan dan, uplate su prebacivane u sledeći mesec – što se upravo dogodilo u januaru prošle godine (druga uplata akciza izvršena je u februaru). Iako je poslednji dan u januaru 2016. takođe bio neradan, druga uplata akciza ipak je izvršena u tom mesecu, budući da je u međuvremenu promenjena zakonska regulativa (sada se druga uplata vrši poslednjeg radnog dana). Po ovom osnovu i u narednim mesecima očekujemo privremene oscilacije u naplaćenim mesečnim iznosima akciznih prihoda (u oba smera).

•

Januarski rast neporeskih prihoda jednokratno (i privremeno) povećao je suficit republičkog budžeta za oko 5 mlrd dinara. U novembru 2015. država je domaćim mobilnim operaterima prodala pravo korišćenja dodatnih frekvencija u narednih deset godina (koje su oslobođene prelaskom na digitalno emitovanje televizijskog signala), usled čega je u januaru ove godine ostvaren neporeski prihod od 12,7 mlrd dinara. Ova uplata u budžet po prirodi je jednokratna i osnovni je razlog porasta neporeskih prihoda republičkog budžeta od 5 mlrd dinara u odnosu na isti mesec prošle godine (u smeru njihovog međugodišnjeg smanjenja delovao je izostanak vanredne uplate Telekoma od 7,6 mlrd dinara iz januara 2015). Napominjemo da je reč o prihodu koji nije planiran u budžetu za 2016. (iako je bilo poznato da će se naplatiti), ali je njegov uticaj na smanjenje fiskalnog deficita po svoj prilici samo privremen. Naime, već sada je poznato da postoje određeni, takođe, nebudžetirani troškovi države koji će najverovatnije doći na naplatu u 2016. godini, poput preuzimanja duga Petrohemije prema NIS-u (preko 10 mlrd dinara) i otplate garantovanog duga RTB Bor (gotovo 3 mlrd dinara).
(Poređenje fiskalnog rezultat u januaru 2016. sa istim mesecom u periodu 2010-2014. zahtevalo bi znatno složeniju analizu (od posmatranja nominalnog razlika) koja bi morala da uzme u obzir: mere fiskalne politike na strani rashoda (umanjenje plata i penzija), različite jednokratne činioce u tim godinama, a naročito sve promene u poreskom sistemu koje su u međuvremenu uticale na rast budžetskih prihoda – povećanje stopa PDV-a, stope poreza na dobit i godišnja povećanja akciza, kao i efikasnost njihove naplate.)
• Rashodi republičkog budžeta u januaru umanjeni su za oko 4 mlrd dinara u odnosu na isti mesec prošle godine, ali to neće imati uticaj na ukupni deficit države. Najveće međugodišnje smanjenje rashoda Republike (oko 4 mlrd dinara) ostvareno je na stavci transfera organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja (PIO, RFZO, NSZ). Ovu uštedu omogućilo je neočekivano veliko prebacivanje sredstava fondovima OSO iz republičkog budžeta u decembru 2015. godine (za 8 mlrd dinara iznad uobičajenih iznosa u tom mesecu), što je imalo za posledicu znatan višak novčanih sredstava, pre svega kod PIO fonda. Posledično, PIO fond je u 2015. ostvario suficit od preko 4 mlrd dinara, i po svemu sudeći je taj višak potrošen već za isplatu penzija u januaru – što se u republičkom budžetu vidi kao ušteda kroz smanjenje transfera u istom iznosu. Međutim, napominjemo da ova transakcija neće imati praktično nikakav uticaj na ukupni deficit opšte države u 2016. godini: ostvarene uštede u republičkom budžetu „poješće“ očekivano veći deficit PIO fonda.

3. Godišnji izveštaj o fiskalnim kretanjima u 2015. godini

3.1. Deficit opšte države i ocena mera fiskalne konsolidacije u 2015. godini

Prva godina fiskalne konsolidacije protekla je relativno uspešno, ali neke važne mere nisu sprovedene, pa postignuti rezultati nisu sasvim održivi.

Deficit opšte države tokom protekle godine snažno je smanjen za gotovo 3% BDP-a – sa 6,6% BDP-a, koliko je iznosio u 2014, na 3,7% BDP-a u 2015. godini (148,6 mlrd dinara). Dostignuti nivo deficita bio je planiran prvobitnim programom fiskalne konsolidacije tek za 2017. godinu, pa se naizgled čini da je trogodišnji plan uspešno realizovan samo u jednoj godini. To, međutim, nije tačno. Postignuti deficit od 3,7% BDP-a još uvek je visok za zemlju poput Srbije, jer ne dovodi do obaranja javnog duga posmatranog kao udeo u BDP-u – što je osnovni cilj sprovođenja programa konsolidacije. Takođe, ostvareni deficit je i dalje jedan od najvećih u uporedivim zemljama Centralne i Istočne Evrope. Još bitnije je, međutim, to da postignuti rezultat u sebi krije i znatne jednokratne efekte koji su ga privremeno poboljšali. Kada ga „očistimo“ od tih efekata, dolazimo do trajnog deficita s kojim se de facto ulazi u 2016. godinu, i on iznosi približno 4,2% BDP-a. Nadalje, tokom 2015. godine trebalo je sprovesti određene mere koje utiru put daljem uspešnom sprovođenju fiskalne konsolidacije (racionalizacija broja zaposlenih, reforma javnih i državnih preduzeća, reforma Poreske uprave i dr), a to se ili nije uopšte dogodilo, ili prilično kasni. Tako se može dogoditi da već 2016. godine deficit bude veći od onog iz 2015. (zvanični plan Vlade je da deficit u 2016. bude 4% BDP-a), odnosno da se zbog toga što u 2015. nije pripremljen teren, fiskalna konsolidacija nadalje odvija otežano i da ne da željene rezultate, čime bi uspešne mere iz 2015. bile obesmišljene. Ovaj rizik naročito zabrinjava kad se uzme u obzir da se već početkom 2016. odustalo od jedne od najvažnijih mera za stabilizaciju javnih finansija u srednjem roku – zamrzavanja plata i penzija. Zbog svega toga, ocenjujemo da je fiskalna 2015. godina bila u načelu uspešna, ali da ni izbliza nisu rešeni svi problemi javnih finansija Srbije.

Ostvareno smanjenje deficita u 2015. jednim delom je samo privremeno, a uz to prikriva i neke ozbiljne probleme domaćih javnih finansija. Smanjenje deficita za 2,9 p.p. u 2015. u odnosu na 2014. godinu jeste nesumnjivo značajno, ali izgleda nešto bolje nego što zapravo jeste. Naime, približno 0,5 p.p. smanjenja je neto rezultat privremenih činilaca na strani prihoda i rashoda (od kojih neki utiču na smanjenje, a neki na povećanje deficita) koji nemaju trajnu snagu da umanje deficit, već se momentalno iscrpljuju. To znači da proces trajne stabilizacije javnih finansija ne može da se zasniva na ovim merama. Konkretno, sa strane javnih prihoda, reč je o velikim (i ekonomski upitnim) uplatama javnih preduzeća (EPS, EMS, Telekom i dr.) u budžet, koje su javne prihode jednokratno povećale. Sa strane javnih rashoda, kašnjenje u sprovođenju javnih investicija, odugovlačenje racionalizacije broja zaposlenih u sektoru opšte države i sporo rešavanje procesa privatizacije državnih preduzeća privremeno je umanjilo državna izdvajanja za kapitalne rashode i rashode za otpremnine. Ovi činioci su tokom čitave godine prividno činili deficit nižim (za preko 60 mlrd dinara koliko su ukupno iznosili privremeni činioci), što se u javnosti često pogrešno tumačilo kao dokaz da smo za godinu dana rešili skoro sve fiskalne probleme. Međutim, na kraju godine iskrsli su ogromni jednokratni rashodi (u iznosu od preko 40 mlrd dinara) koji su u decembru „pokvarili“ krajnji fiskalni rezultat i koji otrežnjujuće ukazuju na velike slabosti javnih finansija. To su zapravo rashodi nastali zbog lošeg poslovanja državnih preduzeća (Srbijagasa, čiji je dug prema NIS-u preuzela država) i lošeg budžetskog planiranja, koje nije predvidelo dovoljna sredstva za isplatu subvencija poljoprivrednicima niti povećane rashode države za vojne penzionere (koje su morale da se isplate po presudi Ustavnog suda još iz 2012. godine).

Tokom 2015. deficit je u poređenju sa 2014. godinom trajno smanjen za približno 2,4 p.p. i to je prava mera postignutih rezultata fiskalne konsolidacije. Glavni pokretači smanjenja fiskalnog deficita u 2015. godini bili su smanjenje penzija i rashoda za zaposlene na rashodnoj strani, kao i bolja naplata poreskih prihoda. Smanjenje penzija i plata u javnom sektoru iz novembra 2014. godine donelo je uštede od gotovo 1,4% BDP-a u 2015, a skroman dodatni doprinos smanjenju ukupnih rashoda za zaposlene imalo je i blago smanjenje broja zaposlenih (za 5.000- 7.000) do kog je došlo usled nešto manjeg broja novozaposlenih u odnosu na broj penzionisanih radnika. Veća naplata poreskih prihoda trajno je umanjila deficit za nešto manje od 1% BDP-a. Ovaj efekat obuhvata prvenstveno bolju naplatu akciza na duvan i naftne derivate, i, u manjoj meri, povećanje prihoda zbog novouvedene akcize na električnu energiju u avgustu 2015. (uz pripadajući PDV). Ove mere trajno su umanjile deficit sa 6,6% u 2014. na približno 4,2% BDP-a u 2015, što ujedno predstavlja i „pravi“ deficit sa kojim se ulazi u 2016. godinu i odakle bi sada trebalo nastaviti fiskalnu konsolidaciju – iako je ostvareni deficit u 2015. godini bio manji i iznosio je 3,7% BDP-a.

Veći poreski prihodi usled suzbijanja sive ekonomije rezultat su prvenstveno dobro ciljanih mera na terenu, dok se s reformom Poreske uprave još uvek nije otpočelo. Fokusirane kontrole proizvođača i prodavaca duvanskih proizvoda, kao i proširen obuhvat naftnih derivata koji se markiraju dali su dobre rezultate i poboljšali su naplatu akciza i pripadajućeg dela PDV-a od druge polovine 2014. i tokom 2015. godine. Prostora za dalje poboljšanje naplate u narednim godinama još uvek ima. Siva ekonomija u Srbiji sistemski je već nekoliko decenija jako rasprostranjena, a nakon izbijanja krize u jesen 2008, pa sve do 2014. godine imala je dodatni porast (naročito tokom 2013. godine). Uprkos pomenutom trendu oporavka naplate poreza u prethodnih godinu i po, još uvek nije vraćen ni sav gubitak usled pada naplate tokom 2013. godine. Međutim, da bi se naplata poreza i u narednim godinama održivo povećala, ciljane terenske akcije moraju biti praćene reformom Poreske uprave koja je prva odgovorna za suzbijanje sive ekonomije. Vladina namera da reformiše Poresku upravu izložena je u aranžmanu sa MMF-om, ali nema nagoveštaja da se dalje od toga odmaklo. U narednom periodu neophodno je temeljno izmeniti neracionalnu organizacionu strukturu Poreske uprave, unaprediti ljudske kapacitete i organizovati ih na način koji će maksimizirati poreske prihode, kao i razvoj integrisanog informacionog sistema koji će omogućiti efikasno upravljanje resursima i identifikacije poreskih utaja na bazi rizika.10

Jednokratni rashodi postali su hroničan problem – svake godine iz budžeta se plaća nešto što nije bilo planirano, tako je bilo u 2015, tako će (izvesno) biti i u 2016. godini. Iz godine u godinu, gotovo po pravilu, pojavljivale su se različite nepredviđene obaveze Republike ili drugih državnih entiteta, koje je preuzimao republički budžet i koje su neplanirano povećavale javne rashode. U 2015. godini država je, mimo planiranog budžeta i bez mnogo polemike u javnosti, na kraju godine preuzela ogromne obaveze plaćanja duga Srbijagasa, duga prema vojnim penzionerima i nebudžetirane (loše planirane) subvencije poljoprivrednicima (zbirno preko 40 mlrd dinara). Ovakvi budžetski rashodi više se ne mogu nazivati izuzecima, jer postaju pravilo i predstavljaju zapravo hroničan problem javnih finansija (iako se po definiciji klasifikuju u jednokratne obaveze). Naime, problemi raznih državnih entiteta i javnih i državnih preduzeća, godinama se „guraju pod tepih“, da bi se onda u jednom trenutku pojavili kao neplanirani budžetski trošak. Tako su 2013. godine preuzete neizmirene obaveze Fonda za zaštitu životne sredine (5,5 mlrd dinara) i obaveze zdravstvenih ustanova (5 mlrd dinara); 2014. godine ukupni neplanirani troškovi iznosili su čak oko 80 mlrd dinara, kada je na naplatu došao visok garantovani dug državnih preduzeća (gotovo 30 mlrd dinara), plaćena sanacija propalih državnih banaka (oko 20 mlrd dinara) i dokapitalizacija Dunav osiguranja i Poštanske štedionice (preko 9 mlrd dinara), a preuzet je i komercijalni dug JAT-a (gotovo 20 mlrd dinara). Slično će se najverovatnije ponoviti i u 2016. godini kada na naplatu dospeva oko 25 mln evra garantovanog duga RTB Bora koje ovo preduzeće ne može da servisira iz svog poslovanja, a već je najavljeno i preuzimanje duga od oko 85 mln evra Petrohemije prema NIS-u (sličan dug Srbijagasa prema NIS-u država je preuzela krajem 2015. godine). Uz sve to potencijalni rizik po javne finansije predstavljaju i moguća plaćanja po osnovu nepovoljnog ishoda različitih sudskih presuda (npr. dugovi prema bivšim radnicima društvenih preduzeća, stara devizna štednja građana bivših jugoslovenskih republika, nenaplativi krediti i dr).

Implementacija važnih strukturnih reformi nije tekla po planu u 2015. godini, a one predstavljaju temelj za sprovođenje fiskalne konsolidacije u narednim godinama. Izostanak sprovođenja strukturnih mera nije mnogo uticao na umanjenje deficita u 2015. godini, ali će one biti presudne za dalje umanjenje deficita od 2016. godine. Naime, trajne uštede u 2015. godini ostvarene su prvenstveno iz dve snažne mere – umanjenja plata i penzija i poboljšanja poreske naplate fokusiranim akcijama na suzbijanju nelegalnog prometa akciznih proizvoda. Međutim, obe mere iscrpljene su tokom 2015. godine, a dalje umanjenje deficita trebalo bi da počiva prvenstveno na efektima strukturnih reformi, čiji dobar deo je trebalo da se sprovede još u 2015. godini. Prva od njih, racionalizacija broja zaposlenih, bi u naredne dve godine (2016. i 2017. godina) trebalo bi da obezbedi oko 0,7% BDP-a ušteda. Racionalizacija, međutim, nije ni izbliza sprovedena po planu tokom 2015. godine, a, prema poslednjim najavama iz Vlade, izgleda da nije u potpunosti sprovedeno i najavljeno umanjenje broja zaposlenih za 9.000 ljudi planirano za decembar 2015. i januar 2016. godine. Zbog toga je već izvesno da se uštede po ovom osnovu u narednim godinama neće ostvariti u planiranom obimu. U drugoj bitnoj grupi reformi koje se odnose na javna preduzeća tokom 2015. takođe nije bilo velikih pomaka. Najvažnije je bilo to što su napravljene određene organizacione promene u EPS-u i Železnicama (dok organizacija Srbijagasa tek treba da se usaglasi sa evropskim direktivama). Međutim, glavni problemi javnih preduzeća – višak zaposlenih, cene ispod tržišnih, niska naplativost, tehnički gubici, neracionalna mreža pruga (Železnice) i drugo – ni izbliza nisu rešeni. Treća grupa reformi, koja se odnosi na rešavanjem sudbine preduzeća u privatizaciji je otpočela, ali su najproblematičnija od njih izdvojena (Bor, Resavica i dr) i za njih se još uvek ne vidi trajno rešenje. Na kraju, već je pomenuto da je tokom 2015. godine izostala i četvrta značajna reforma, odnosno reforma Poreske uprave. Ona je, smatramo, presudna za suzbijanje sive ekonomije i povećanje naplate javnih prihoda u narednim godinama. Sva ova kašnjenja iz 2015. predstavljaće veliki problem za sprovođenje fiskalne konsolidacije u narednim godinama, jer ne samo što se neće ostvariti sve planirane uštede (racionalizacija), već je gotovo izvesno da će se na teret države prevaliti veliki troškovi nekih preduzeća u privatizaciji (Bor). Kada na sve to dodamo i još uvek prisutni rizik da neko od velikih javnih preduzeća prevali trošak svog neuspešnog poslovanja na državu, onda se jasno vidi kako izostanak strukturnih reformi može vrlo lako da ugrozi sve dobre rezultate konsolidacije postignute u 2015. godini.

3.1.2. Fiskalni rezultat po nivoima vlasti u 2015. godini

Ukupan deficit države najvećim delom je rezultat manjka na nivou republičke vlasti i JP „Putevi Srbije“ i „Koridori Srbije“, dok su ostali nivoi vlasti približno izbalansirani. Najveći deo prihoda i rashoda opšte države ostvaruje se na nivou Republike, tako da je ukupan fiskalni rezultat pod jakim uticajem rezultata zabeleženog u republičkom budžetu. Od konsolidovanog deficita u iznosu od 3,7% BDP-a, na republički budžet odnosi se čak 3,2% BDP-a. Osim Republike, očekivani deficit prave i JP „Putevi Srbije“ i „Koridori Srbije“ koji su u 2015. zajedno zabeležili manjak od 0,6% BDP-a. Ovaj deficit najvećim delom posledica je deficita JP „Koridori Srbije“ (0,5% BDP-a) koji praktično nema svoje prihode, što znači da se gotovo ceo iznos rashoda ovog preduzeća (izgradnja Koridora 10 i 11) finansira iz kredita i preslikava na njegov krajnji deficit. Deficit „Koridora Srbije“ stoga ne može da se tretira kao „loš“ deficit, jer je zapravo posledica izgradnje neophodne infrastrukture. JP „Putevi Srbije“ raspolaže prihodima od putarina, a uz to dobija i osetan transfer iz republičkog budžeta, tako da je deficit ovog preduzeća bio nešto manji (0,1% BDP-a). Budžet lokalnog nivoa vlasti bio je približno izbalansiran, dok su Fondovi OSO imali manji suficit.

Lokalni nivo vlasti ne beleži deficite, ali njihove finansije nisu dobro uređene, zbog čega je potrebno što pre usvajanje novog Zakona o finansiranju lokalne samouprave. Lokalne samouprave ne predstavljaju izvor ukupnog deficita opšte države, mada se povremeno u javnosti mogu čuti takve tvrdnje. U 2015. godini lokalni nivo vlasti imao je približno izbalansiran budžet, a u nekoliko prethodnih godina čak i određeni suficit. Međutim, to što lokalni nivo vlasti ne pravi deficit, ipak ne znači da su lokalne javne finansije u dobrom stanju. Naprotiv, lokalni budžeti već duži period predstavljaju problematičan deo javnih finansija, a u 2015. godini došlo je i do dodatnog pogoršanja. Prihodi lokalnih samouprava znatno su povećani u 2015. i bili su veći od prošlogodišnjih za oko 10 mlrd dinara.12 Međutim, ovo relativno naglo povećanje prihoda nije dovelo do očekivanog suficita lokalnih budžeta, već je bilo potpuno neutralisano neočekivano velikim skokom javnih rashoda. Između ostalog, ni zarade na lokalnom nivou vlasti nisu bile pod punom kontrolom, tj. masa zarada je bila umanjena svega za 7,6%, a bilo bi očekivano da se umanji za preko 10%, s obzirom na zakonom propisano smanjenja plata s kraja 2014. godine i zabranu zapošljavanja koja je još uvek na snazi (o tome je bilo reči u delu o rashodima opšte države u 2015. godini). Iz ovih razloga Fiskalni savet naglašava značaj što bržeg usvajanja izmena Zakona o finansiranju lokalne samouprave koji bi umanjio mogućnost neracionalnog trošenja sredstava na lokalnom nivou vlasti. Nacrt zakona o finansiranju lokalne samouprave otklanja brojne nedostatke važećeg Zakona i već je pripremljen (Fiskalni savet ga je ocenio pozitivno).13 Ovaj Zakon, međutim, još uvek nije usvojen, iako je prema prvobitnim planovima, dogovorenim sa MMF-om, trebalo da se usvoji sredinom 2015. godine.

Premda je bilo nekih manjih pomaka – EPS je dobio mali deo povećanja cene struje od 4,5%, a ostatak povećanja je bila akciza na struju koja ide u budžet, Srbijagas je nešto povećao naplatu isporučenog gasa, ali prvenstveno zbog pada cene gasa, a ne uspešnog restrukturiranja najvećih dužnika.

Deo ovog povećanja je kompenzovan blagim smanjenjem transfera iz Republike za oko 3 mlrd dinara.

Tabela 2: Fiskalni rezultat po nivoima vlasti u 2015. godini

Izvor: Ministarstvo finansija

3.2. Prihodi opšte države u 2015. godini

Naplata prihoda opšte države u 2015. premašila je nivo iz 2014. za oko 75 mlrd dinara i tako omogućila dve trećine ostvarenog umanjenja deficita. Ukupni javni prihodi u 2015. iznosili su 1.694,8 mlrd dinara, što predstavlja povećanje od oko 75 mlrd dinara (nominalni rast oko 5%) u poređenju s prikupljenim iznosom u prethodnoj godini (1.620,8 mlrd dinara). Osnovni uzrok izrazitog porasta javnih prihoda u 2015. bilo je neočekivano (i dobrim delom neplanirano) povećanje neporeskih prihoda, ali i pozitivni efekti od uspešno sprovedenih mera za suzbijanje sive ekonomije. Naime, od ukupnog povećanja javnih prihoda, oko 50 mlrd dinara duguje se vanrednom rastu neporeskih prihoda koji su gotovo u svakom mesecu 2015. godine znatno premašivali uobičajene iznose, i na taj način potpuno obeležili fiskalna kretanja u prošloj godini. Procenjujemo da je preostalo povećanje od oko 20 mlrd dinara posledica poboljšanja naplate poreskih prihoda (uglavnom akciza i PDV-a), dok se manja odstupanja kod ostalih prihodnih stavki uglavnom međusobno potiru. Na taj način, iako su glavne mere fiskalne konsolidacije u 2015. bile planirane na rashodnoj strani budžeta, zapravo je porast javnih prihoda daleko više doprineo znatno boljem fiskalnom rezultatu u odnosu na 2014. godinu.

U poređenju s fiskalnim planom za 2015. godinu, odstupanje je još veće – naplaćeni prihodi premašili su plan za oko 95 mlrd dinara. Budžetski plan za 2015. godinu predviđao je ukupne prihode opšte države na nivou od 1.599 mlrd dinara, ali je naplaćeni iznos nadmašio plan za 95 mlrd dinara. Naime, pri izradi projekcija prihoda za 2015. pošlo se od pretpostavki o makroekonomskim kretanjima koje su bila zasnovane na raspoloživim podacima na kraju 2014. godine – i ovakav plan Fiskalni savet načelno je ocenio kao odgovarajući i ostvariv. Međutim, postoji nekoliko razloga usled kojih su prihodi u 2015. godini znatno prebacili planirani nivo: objektivne promene u makroekonomskom okruženju, relativno oprezno budžetiranje prihoda i snažan priliv sredstava po osnovu jednokratnih uplata neporeskih prihoda. Najpre, u 2015. nije se dogodio predviđeni pad mase zarada (koja se dobija kao proizvod broja zaposlenih i prosečne zarade), što je imalo za rezultat veću naplatu prihoda od doprinosa za obavezno socijalno osiguranje i poreza na dohodak.14 Pored toga, ostvareni prihodi od suzbijanja sive ekonomije nisu bili predviđeni planom (što je u skladu s dobrom budžetskom praksom), što se posebno odrazilo na veće prihode od akciza, a donekle i na nivo prihoda od PDV-a. Na kraju, iako je bio predviđen određeni rast neporeskih prihoda u odnosu na nivo iz prethodne godine, usled jednokratnih i neočekivanih uplata neporeskih prihoda po različitim osnovama ovaj plan je znatno premašen (za oko 35 mlrd dinara). S druge strane, naplata poreza na dobit preduzeća je podbacila, a na tu mogućnost Fiskalni savet je upozoravao pri oceni Zakona o budžetu za 2015. godinu. Ipak, ovaj pad prihoda neutralisan je zahvaljujući umerenom rastu drugih poreskih oblika (porez na dohodak, carine, ostali poreski prihodi).

Tabela 3: Realizacija javnih prihoda u 2015. u odnosu na budžetski plan i 2014.

	Izvršenje 2015. (u mlrd dinara)	Izvršenje 2015. (u % BDP-a)
Opšta država	-148,6	-3,7
Republika (s projektnim zajmovima)	-129,8	-3,2
Lokalni nivo vlasti	0,4	0,0
JP „Putevi Srbije“ i „Koridori Srbije“	-23,4	-0,6
Fondovi OSO	4,3	0,1
PIO	4,1	0,1
RFZO	0,4	0,0
NSZ	1,1	0,0
SOVO	-1,4	0,0
Realizacija u 2014.	Budžetski plan za 2015.	Realizacija u 2015.	Promena u odnosu na 2014.	Odstupanje od plana za 2015.
		u mlrd dinara

1. Poreski prihodi	1.439,1	1.598,8	1.463,6	24,5	63,6
Porez na dohodak	146,5	141,3	146,8	0,3	5,5
Porez na dobit	72,7	76,0	62,7	-10,0	-13,3
PDV	409,5	399,4	416,0	6,5	16,6
Akcize	212,5	215,7	235,8	23,3	20,1
Carine	31,0	29,2	33,3	2,3	4,1
Doprinosi	509,4	484,1	505,7	-3,7	21,6
Ostali poreski prihodi	57,3	54,3	63,3	6,0	9,0
2. Neporeski prihodi	172,8	189,6	224,0	51,2	34,4
3. Donacije	8,9	9,3	7,2	-1,7	-2,1

>
Izvor: Obračun Fiskalnog saveta na osnovu podataka Ministarstva finansija

Uspešno sprovedene mere za suzbijanje sive ekonomije omogućile su izražen rast prihoda od akciza u 2015. u poređenju s prethodnom godinom. Učestale i fokusirane kontrole proizvođača i prodavaca duvanskih proizvoda, kao i proširivanje obuhvata naftnih derivata koji se kontrolišu markiranjem, uticali su na to da efekti mera za suzbijanje sive ekonomije budu najvidljiviji upravo kod akciznih prihoda. Procenjujemo da je od ukupnog međugodišnjeg povećanja prihoda od akciza (oko 23 mlrd dinara), preko 15 mlrd dinara rezultat smanjenja nelegalnog prometa na tržištu akciznih proizvoda. Budući da potencijalni prihodi od suzbijanja sive ekonomije nisu bili predviđeni budžetom (u skladu s dobrom budžetskom praksom), to je istovremeno bio osnovni razlog zbog čega su prihodi od akciza premašili godišnji plan. Pored toga, ukupni prihodi od akciza povećani su za oko 3,5 mlrd dinara usled uvođenja akcize na struju od avgusta 2015. godine (u iznosu od 7,5% od prodajne cene). Preostalo povećanje u odnosu na prošlu godinu po svoj prilici je rezultat redovnog zakonskog usklađivanja akciza koje se vrši dva puta godišnje – januaru i junu.

Nešto bolja kretanja na tržištu rada od predviđenih su, po svemu sudeći, posledica većeg rasta zarada u privatnom sektoru, ali i činjenice da je izostalo planirano smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru po osnovu racionalizacije broja zaposlenih i rešavanja statusa preduzeća u privatizaciji.

Iako se predviđao osetan pad prihoda od PDV-a, zabeleženo je njihovo povećanje u odnosu na 2014. godinu od oko 6 mlrd dinara. Prihodi od PDV-a naplaćeni su u 2015. u iznosu od 416 mlrd dinara, što je za 6 mlrd dinara više od njihovog nivoa u 2014. godini (oko 410 mlrd dinara). Za blagi međugodišnji porast prihoda od PDV-a zapravo je zaslužno suzbijanje sive ekonomije na tržištu duvanskih proizvoda i naftnih derivata (slično kao kod akciza). Naime, kako se PDV obračunava na cenu s uračunatom akcizom, dobijamo da se za svaku dodatnu milijardu dinara od akcize na naftne derivate može očekivati povećanje prihoda od PDV-a za oko 0,45 mlrd dinara, dok je u slučaju dodatne milijarde od akciza na duvanske proizvode očekivani rast PDV-a oko 0,3 mlrd dinara. Ako prikupljene prihode od PDV-a uporedimo s godišnjim planom za 2015. godinu, uočavamo porast ovih prihoda za oko 16 mlrd dinara. Pored opisane veze između naplate akciza i PDV-a, za to je zaslužna i činjenica da su prihodi od PDV-a u budžetu za 2015. bili relativno konzervativno planirani (usled efekta niže baze). Naime, ispostavilo se da je procenjeni nivo ovih prihoda u 2014. (koji se koristio kao osnova za izradu plana za 2015. godinu) bio osetno manji od stvarnog izvršenja – pa je samim tim i plan prihoda od PDV-a u 2015. bio manje ambiciozan.

Prihodi od doprinosa ostali su na približno nepromenjenom nivou u odnosu na prethodnu godinu, čime je budžetski plan nadmašen za oko 20 mlrd dinara. Doprinosi za obavezno socijalno osiguranje u 2015. godini prikupljeni su u iznosu od oko 505 mlrd dinara, što je praktično jednako njihovom iznosu u 2014.15 Međutim, budžetski plan za 2015. predviđao je smanjenje ovih prihoda na oko 484 mlrd dinara, što znači da je godišnji plan premašen za oko 20 mlrd dinara. Iza ovog rezultata najvećim delom stoje nešto bolja makroekonomska kretanja od pretpostavki koje su korišćene pri izradi projekcija, budući da se nije dogodio predviđeni pad ukupne mase zarada (koja predstavlja poresku osnovicu za plaćanje doprinosa i poreza na zarade). Najpre, prosečna plata u 2015. bila je nešto veća nego što se očekivalo, jer je nominalno smanjenje zarada u javnom sektoru u decembru 2014. dobrim delom kompenzovano rastom zarada u privatnom sektoru. Dodatno, izostala je planirana racionalizacija broja zaposlenih u sektoru opšte države, dok rešavanje statusa preduzeća u privatizaciji kasni – što se u velikoj meri odrazilo na to da i broj formalno zaposlenih bude veći nego što se pretpostavljalo. Potpuno isti razlozi
stoje iza nešto bolje naplate poreza na dohodak građana u odnosu na plan – ostvareni su prihodi u iznosu od gotovo 147 mlrd dinara (približno jednako nivou iz 2014. godine), što je za 5,5 mlrd dinara veće od budžetiranog iznosa.

Budžetski plan za 2015. optimistično je planirao porast prihoda od poreza na dobit, a zapravo je zabeležen pad u odnosu na 2014. od oko 10 mlrd dinara.

Prihodi od poreza na dobit preduzeća u 2015. prikupljeni su u iznosu od oko 63 mlrd dinara, što je smanjenje u odnosu na njihov nivo u prethodnoj godini za oko 10 mlrd dinara. Izražen pad ovih prihoda posledica je kombinovanog dejstva nekoliko činilaca. Prvo, privreda Srbije je u 2014. godini bila u recesiji (realni pad BDP-a za 1,8%), što je imalo za posledicu i pad profitabilnosti preduzeća u toj godini, čemu je doprinela i realna deprecijacija dinara od oko 2%. Drugo, promenjeni su računovodstveni standardi za iskazivanje dobitaka/gubitaka po osnovu kursnih razlika u bilansima preduzeća. Svi navedeni činioci uticali su na to da u 2014. bude zabeležen osetan pad ostvarene dobiti preduzeća (na osnovu koje se obračunavaju poreske obaveze u 2015. godini), a samim tim i smanjenje prihoda države. Pritom, zbog optimističnih očekivanja o kretanju profitabilnosti preduzeća pri izradi budžeta za 2015. godinu, podbacivanje u odnosu na plan bilo je još izraženije od međugodišnjeg smanjenja, i iznosilo je oko 15 mlrd dinara.*

Međugodišnje povećanje prihoda od carina posledica je promena u makroekonomskom okruženju – većeg rasta uvoza i pada vrednosti dinara. U 2015. godini naplaćeni prihodi od carina iznosili su preko 33 mlrd dinara i time zabeležili međugodišnje povećanje od 8% (2,3 mlrd dinara), koje približno odgovara ostvarenom rastu uvoza u istom periodu (vrednost uvoza izražena u dinarima). Međutim, prilikom izrade projekcije ovih prihoda pretpostavljeno je da će uvoz u 2015. zabeležiti realno smanjenje, koje se nije desilo, pa je budžetski plan za prihode od carina premašen za oko 4 mlrd dinara. Dodatno, zabeležen je i nešto izraženiji pad vrednosti dinara prema evru nego što se predviđalo, što je takođe doprinelo blagom povećanju ukupno naplaćenih carina u odnosu na plan.

Ostali poreski prihodi zabeležili su rast u odnosu na 2014. od oko 5 mlrd dinara, iako je bilo prognozirano njihovo smanjenje. Ostali poreski prihodi u 2015. prikupljeni su u iznosu od oko 63 mlrd dinara, što je porast u odnosu na prethodnu godinu od oko 5 mlrd dinara. Najvažniju stavku ovih prihoda predstavlja porez na imovinu, čija se naplata nalazi u nadležnosti lokalnog nivoa vlasti. Budući da lokalne samouprave samostalno donose odluke o načinima utvrđivanja ovog poreza (u okvirima važećeg Zakona o porezima na imovinu), pred početak 2015. godine većina jedinica lokalne samouprave promenila je zoniranje na svojim teritorijama – što je uglavnom imalo za posledicu povećanje obaveza za porez na imovinu. Međutim, informacije o novom načinu zoniranja u pojedinačnim lokalnim samoupravama i mogućim efektima na rast prikupljenih prihoda nisu bile poznate prilikom sastavljanja budžeta. Plan za 2015. napravljen je na osnovu dosadašnjeg kretanja ovih prihoda (pre navedenih promena) i samim tim bio prilično konzervativan, pa veća naplata poreza na imovinu od planirane ne iznenađuje.

* Fiskalni savet je u svojoj oceni budžeta za 2015. godinu i ukazao na to da su prihodi od poreza na dobit najverovatnije previše optimistično planirani. Videti izveštaj Fiskalnog saveta: „Ocena Predloga zakona o budžetu za 2015. godinu“.

3.2.1. Neporeski prihodi opšte države u 2015. godini

Osnovno obeležje prihodne strane budžeta u 2015. bio je snažan (i neplaniran) rast neporeskih prihoda u odnosu na prethodnu godinu za preko 50 mlrd dinara. Neporeski prihodi u 2015. naplaćeni su u rekordno velikom iznosu od oko 224 mlrd dinara – što je za preko 50 mlrd dinara više nego u 2014. godini, dok je budžetski plan nadmašen za oko 34 mlrd dinara. Snažan, i dobrim delom neplaniran, rast neporeskih prihoda jedan je od osnovnih razloga zbog čega je u prvoj godini sprovođenja fiskalne konsolidacije ostvareno znatno veće umanjenje deficita od očekivanog. Međutim, detaljnija analiza pokazuje da iza rasta neporeskih prihoda u 2015. uglavnom stoje jednokratne uplate u budžet koje se ili izvesno neće ponoviti, ili ne bi bilo ekonomski opravdano da se u sličnom iznosu ponove u narednim godinama. Fiskalni savet stoga ocenjuje da nema prostora za dalje održivo povećanje neporeskih prihoda i u narednim godinama, što znači da je njihov uticaj na umanjenje deficita najverovatnije potpuno iscrpljen u 2015. godini. Primera radi, država je u 2015. godini po različitim osnovama iz državnih i javnih preduzeća (uključujući i lokalna) prikupila prihode u iznosu od oko 37 mlrd dinara (preko 300 mln evra), od čega samo iz Telekoma, EMS-a i EPS-a oko 22 mlrd dinara. Poznato je, međutim, da se ova preduzeća suočavaju s brojnim problemima u poslovanju – Telekom već nekoliko godina gubi tržišnu poziciju u odnosu na konkurente usled smanjenog investiranja (delom i zbog slivanja ostvarene dobiti u budžet), dok su u EPS-u neophodne (i planirane) suštinske reforme. Samim tim, kratkoročna korist koja se ostvaruje pojačanim povlačenjem novčanih sredstava iz ovih preduzeća mogla bi biti mnogo manja od štete koja bi nastala usled njihovog preteranog finansijskog iscrpljivanja. Zbog velikog uticaja neporeskih prihoda na ostvareni fiskalni rezultat u 2015. godini, analizirali smo njihovu realizaciju po nivoima vlasti i pojedinačnim budžetskim stavkama.

Posmatrano po nivoima vlasti, najveći rast neporeskih prihoda ostvaren je pre svega u republičkom budžetu, a u nešto manjoj meri na lokalnom nivou vlasti. Neporeski prihodi predstavljaju izrazito heterogenu grupu javnih prihoda koji se prikupljaju praktično na svim nivoima vlasti, što dosta otežava njihovo planiranje u budžetu, ali i praćenje i analizu. U tabeli 4 prikazali smo planove i izvršenja i 2014. i 2015. godini bilansno najznačajnijih stavki neporeskih prihoda po nivoima vlasti. Najvećim delom, ovi javni prihodi prikupljaju se na nivou Republike, gde se i uočava najveći rast u odnosu na prethodnu godinu (oko 40 mlrd dinara), kao i najveće odstupanje u odnosu na plan (približno 22 mlrd dinara) – prevashodno na stavci vanrednih neporeskih prihoda. Neporeski prihodi koje prikuplja lokalna samouprava povećani su u odnosu na prethodnu godinu za oko 10 mlrd dinara, dok su kod ostalih nivoa vlasti (fondovi obaveznog socijalnog osiguranja, JP „Putevi Srbije“ i „Koridori Srbije“) neporeski prihodi na približno istom nivou kao u prethodnoj godini (što je i bilo planirano).

Tabela 4: Izvršenje neporeskih prihoda u 2015. u odnosu na budžetski plan i 2014. godinu

	Realizacija u 2014.	Budžetski plan za 2015.	Realizacija u 2015.	Promena u odnosu na 2014.	Odstupanje od plana za 2105.
	u mlrd dinara
1. Budžet Republike	103,6	123,5	145,2	^KEEZ	21,7
-redovni neporeski	75,7	74,6	75,9	0,23	1,3
Prihodi od imovine	17,1	15,5	14,9	-2,2	-0,6
Takse	14,9	14,3	14,7	-0,3	0,4
Novčane kazne	5,5	5,3	6,2	0,7	0,9
Prihodi od prodaje dobara i usluga	22,6	22,4	22,8	0,18	0,4
Primanja od prodaje nefinansijske imovine	7,0	3,6	3,8	-3,2	0,2
Ostali redovni neporeski prihodi	8,5	13,5	13,6	5,1	0,1
– vanredni neporeski	28,0	48,9	69,3	41,3	20,4
Dobit javnih agencija	1,2	1,6	1,4	0,3	-0,2
Deo dobiti javnih preduzeća i dividende budžeta	9,8	15,3	23,5	13,7	8,2
Ostali vanredni prihodi	5,9	6,3	21,6	15,7	15,3
Prihod od smanjenja zarada u javnom sektoru	11,1	25,7	22,7	11,7	-2,9
2. PIO fond	1,0	1,3	0,9	-0,1	-0,4
3. RFZO	4,0	3,7	4,5	0,5	0,8
4. Fond SOVO	0,7	0,7	0,9	0,2	0,2
5. NSZ	0,1	0,1	0,2	0,1	0,1
6. JP „Putevi Srbije“ i „Koridori Srbije“	19,6	19,2	19,3	-0,3	0,1
7. Lokalni nivo države	43,6	41,2	52,9	9,3	11,7
Opštine i gradovi	37,7	35,2	46,2	8,4	11,0
AP Vojvodina	5,8	6,0	6,6	0,8	0,6

Izvor: Obračun Fiskalnog saveta na osnovu podataka Ministarstva finansija

Povećanje republičkih neporeskih prihoda od preko 40 mlrd dinara praktično je u potpunosti rezultat porasta vanrednih neporeskih prihoda.

Neporeski prihodi republičkog budžeta podeljeni su na dve velike podgrupe: redovni i vanredni neporeski prihodi. Redovni neporeski prihodi obuhvataju razne takse, novčane kazne, prihode od imovine, prihode od prodaje dobara i usluga i drugo, a odlikuje ih postojani nivo naplate već nekoliko godina. Tako je i u 2015. prikupljen gotovo identičan iznos kao u 2014. godini – što je i bilo planirano u budžetu. To znači da je povećanje ukupnih prihoda republičkog budžeta od preko 40 mlrd dinara u odnosu na 2014. godinu prevashodno posledica rasta vanrednih neporeskih prihoda. U ovoj grupi, bilansno najveći značaj imaju uplate dobiti i dividendi preduzeća u vlasništvu države, a od 2014. značajan deo predstavljaju i prikupljena sredstva po osnovu umanjenja zarada u javnim preduzećima i lokalnim samoupravama. U budžetskom planu za 2015. je, međutim, planirana samo polovina zabeleženog povećanja u odnosu na 2014. godinu (oko 20 mlrd dinara). Osnovni razlog za dvostruko veći porast vanrednih neporeskih prihoda od planiranog u 2015. jesu neočekivano visoke i po prirodi jednokratne uplate u budžet preduzeća u državnom vlasništvu, po različitim osnovama.

Uplate dobiti i dividendi državnih preduzeća povećane su u 2015. za 15 mlrd dinara u odnosu na prošlu godinu, i bile su 10 mlrd dinara veće nego što je bilo planirano. Neporeski prihodi od dobiti i dividendi preduzeća u državnom vlasništvu prikupljeni su u iznosu od 25 mlrd dinara, što je za 15 mlrd dinara više od njihovog nivoa u 2014. godini. Ove prihode odlikuje velika promenljivost po godinama, jer zavisi od ekonomskog okruženja, uspešnosti poslovanja državnih preduzeća, ali i od diskrecionih odluka Vlade kada će ih i u kolikom iznosu naplatiti. Tako u 2015. gotovo da nije bilo meseca u kom se u republički budžet nisu slila sredstva po osnovu dobiti i dividendi, dok su u prethodnim godinama ove uplate uglavnom vršene u poslednjem tromesečju. Posmatrano po pojedinačnim preduzećima, najveće iznose uplatili su: Telekom (7,6 mlrd dinara), EMS (7,3 mlrd dinara), NIS (2,8 mlrd dinara), Aerodrom „Nikola Tesla“ (2,2 mlrd dinara), Pošta (oko 2 mlrd dinara) i Jugoimport (nešto preko 1 mlrd dinara). Na taj način, iako je budžetski plan za 2015. bio prilično ambiciozan (planirano je povećanje u odnosu na 2014. za 50%), prikupljeni prihodi bili su za oko 10 mlrd dinara veći nego što je planirano.

I ostali vanredni neporeski prihodi povećani su u 2015. godini za oko 15 mlrd dinara, najvećim delom usled jednokratne uplate EPS-a. U okviru ostalih vanrednih neporeskih prihoda bilansno najveći značaj imaju: primanja od Agencije za osiguranje depozita (AOD) po osnovu naplaćenih potraživanja, prihodi od preuzetih potraživanja iz stečajne mase nad kojima je završen stečajni postupak i ostali prihodi budžeta Republike. Zbirno, ovi prihodi prikupljeni su u rekordno visokom iznosu od preko 20 mlrd dinara, što je za 15 mlrd dinara više nego u 2014. godini (i u odnosu na budžetski plan). Ostvareni rast je, međutim, posledica nekoliko velikih jednokratnih uplata u budžet koje se ne mogu očekivati u sličnom iznosu u narednim godinama. Najveći deo povećanja potiče od uplate EPS-a u iznosu od 7 mlrd dinara (posredstvom AOD), po osnovu zaostalih dugovanja prema državi iz perioda 2012- 2014. Reč je o obavezama prema Pariskom klubu poverilaca koje je država u trogodišnjem periodu izmirivala umesto EPS-a, zbog čega je ovaj prihod budžeta po prirodi jednokratan. Pored toga, u 2015. ostvaren je i neporeski prihod od premije prilikom prodaje hartija od vrednosti u iznosu od 3,5 mlrd dinara. Naime, država je u dva navrata uspela da proda dugoročne obveznice po ceni koja je osetno veća od njihove nominalne vrednosti (tzv. obveznica s premijom), i tako ostvari priliv novčanih sredstava veći od iznosa zaduženja (što se po knjigovodstvenim standardima tretira kao neporeski prihod). Znatni prihodi budžeta od zaduživanja veoma su retka pojava, a po svemu sudeći ostvareni su i na račun većih troškova za kamate u budućnosti, pa je njihov fiskalni efekat samo privremen.17

Neporeski prihodi republičkog budžeta od umanjenja zarada u javnim preduzećima i lokalnoj samoupravi podbacili su u odnosu na plan za oko 3 mlrd dinara. Zarade u javnom sektoru su od decembra 2014. godinu umanjene za 10%, pri čemu su j avna preduzeća i lokalne samouprave u obavezi da iznos umanjenja uplate na poseban račun republičkog budžeta, u okviru neporeskih prihoda. Ovi prihodi prikupljeni su u 2015. godini u iznosu od oko 23 mlrd dinara, ali zbog činjenice da se na istoj stavci u prethodnoj godini knjižio solidarni porez na plate zaposlenih u javnom sektoru, rast u odnosu na 2014. iznosio je nešto preko 10 mlrd dinara. U odnosu na plan, međutim, prihodi od smanjenja zarada u javnim preduzećima i lokalnim samoupravama podbacili su za oko 3 mlrd dinara. Fiskalni savet je u oceni Zakona o budžetu za 2015. i upozoravao da su očekivanja najverovatnije bila optimistična, budući da ne postoji sveobuhvatna i dovoljno detaljna evidencija o broju zaposlenih u javnim preduzećima i lokalnim samoupravama, kao ni o visini isplaćenih zarada.

Činjenica da su investitori bili spremni da ponude znatno veću cenu od nominalne vrednosti obveznice, ukazuje na to da je država ponudila nešto višu kamatnu stopu od tržišne u trenutku prodaje.

Neporeski prihodi koje prikuplja lokalni nivo vlasti povećani su u odnosu na 2014. (i budžetski plan) za oko 10 mlrd dinara. Neporeski prihodi na lokalnom nivou vlasti prikupljeni su u iznosu od oko 53 mlrd dinara, što je povećanje u odnosu na prošlu godinu za 10 mlrd dinara (ali i u odnosu budžetski plan, koji je predviđao da će ostati na istom nivou kao u prethodnoj godini). Slično kao i u budžetu Republike, približno polovina ostvarenog rasta (oko 5 mlrd dinara) posledica je znatno većih uplata lokalnih javnih preduzeća u budžete gradova nego što je to bio slučaj u 2014. (oko 1 mlrd dinara). Gotovo celokupan iznos potiče od beogradskih javnih preduzeća koja su u nadležnosti Grada, i stoga višak ostvarene dobiti uplaćuju u gradski budžet. Javno dostupni podaci ukazuju na to da je u 2015. godini preko 10 lokalnih javnih preduzeća uplatilo deo dobiti u budžet Beograda, pri čemu pojedinačno najveći iznosi potiču od JKP „Beogradske elektrane“ (oko 3 mlrd dinara), JKP „Parking servis“ (0,75 mlrd dinara) i JKP „Gradska čistoća“ (oko 0,5 mlrd dinara). Pored toga, na stavci ostali prihodi u korist grada ostvareno je zamašno povećanje u odnosu na prošlu godinu od oko 5 mlrd dinara. Fiskalni savet ne raspolaže detaljnim podacima o prihodima koji se beleže na ovoj stavci, ali je po svemu sudeći reč o prihodima koji se sporadično javljaju i stoga nisu posebno klasifikovani u okviru budžetskog kontnog okvira.

3.3. Rashodi opšte države u 2015. godini

Rashodi opšte države u 2015. premašili su godišnji plan za oko 14 mlrd dinara, premda su umanjeni u odnosu na prethodnu godinu za 34 mlrd dinara.

Ukupni javni rashodi u 2015. izvršeni su u iznosu od 1.843,6 mlrd dinara (46,2% BDP-a) i bili su za 34 mlrd dinara manji nego u 2014. godini, kada su iznosili 1.878,9 mlrd dinara ili 48,1% BDP-a (v. Tabelu 5). Međugodišnjem padu javne potrošnje najviše je doprinelo nominalno umanjenje penzija i zarada zaposlenih u opštoj državi, što je bila ključna i ujedno jedina mera štednje u 2015. koja je potpuno dosledno sprovedena (ovi budžetski izdaci zbirno su smanjeni za oko 57 mlrd dinara).

Dodatno, neki troškovi iz 2014. godine bili su po prirodi jednokratni i očekivano se nisu ponovili, zbog čega je u 2015. na stavci budžetskih pozajmica zabeleženo smanjenje za 53 mlrd dinara. S druge strane, ostali javni rashodi zbirno su snažno porasli u poređenju s prethodnom godinom, ukupno za oko 75 mlrd dinara. Usled rastućeg javnog duga povećani su budžetski izdaci za kamate, donekle je ubrzana realizacija javnih investicija, dok je početak rešavanja statusa preduzeća u privatizaciji u 2015. nužno iziskivao sredstva za isplatu otpremnina radnicima koji u tom procesu ostanu bez posla – što je sve i bilo planirano. Međutim, osnovni razlog za probijanje budžetskog okvira gotovo za 13 mlrd dinara i činjenicu da javna potrošnja u 2015. nije smanjena u odnosu na prethodnu godinu koliko je bilo očekivano, jeste neplaniran skok rashoda za subvencije i socijalnu zaštitu. Naime, na ovim stavkama knjiženo je uključivanje duga Srbijagasa prema NIS-u, docnji za poljoprivredne subvencije i obaveza prema vojnim penzionerima u javni dug Srbije, u ukupnom iznosu od 43 mlrd dinara. Pritom, javni rashodi mogli su još više premašiti godišnji plan da je država bila uspešnija u sprovođenju najavljenih javnih politika. Racionalizacija broja zaposlenih u opštoj državi je u potpunosti izostala, privatizacija je počela sa zakašnjenjem i odvija se sporije nego što je predviđeno, a javne investicije ponovo su podbacile – što je privremeno umanjilo budžetske rashode u 2015. za više od 20 mlrd dinara. (18 Na stavci budžetske pozajmice u 2014. godini knjiženi su sledeći jednokratni rashodi države: 1) preuzimanje otplate duga JAT-a prema dobavljačima (20 mlrd dinara); 2) direktna subvencija Srbijagasu od oko 9 mlrd dinara umesto izdavanja nove garancije za zaduživanje; i 3) troškovi sanacije propalih banaka – Univerzal i Privredna banka Beograd – koje procenjujemo na oko 21 mlrd dinara.)

Tabela 5: Izvršenje javnih rashoda u 2015. u odnosu na budžetski plan i 2014. godinu

	Izvršenje u 2014.	Budžetski plan za 2015.	Izvršenje u 2015.	Promena u odnosu na 2014.	Odstupanje od plana za 2015.
		u mlrd dinars	7
JAVNI RASHODI	1.878,9	1.830,8	1.844,7	-34,2	13,9
1. Tekući rashodi	1.697,2	1.674,6	1.697,3	0,1	22,8
Rashodi za zaposlene	457,7	423,7	419,2	-38,5	-4,5
Kupovina roba i usluga	256,8	255,9	258,8	2,0	2,9
Otplata kamata	115,2	137,5	129,9	14,7	-7,6
Subvencije	117,0	104,2	134,2	17,2	29,9
Socijalna pomoć i transferi	696,8	705,4	710,0	13,1	4,5
o^ čega: Penzije	508,1	491,4	490,2	-17,8	-1,2
ostala soc. zaštita	188,8	214,0	219,7	31,0	5,8
Ostali tekući rashodi	53,7	47,3	45,3	-8,3	-2,0
2. Kapitalni rashodi	96,7	122,9	114,5	17,9	-8,4
3. Aktivirane garancije	29,7	27,8	30,1	0,5	2,3
4. Budžetske pozajmice	55,4	4,0	2,7	-52,6	-1,2

Obračun Fiskalnog saveta na osnovu podataka Ministarstva finansija

Nominalno umanjenje penzija i plata u opštoj državi od decembra 2014. osnovni je razlog međugodišnjeg pada ovih budžetskih izdataka, zbirno za oko 56 mlrd dinara. Krajem 2014. godine započet je novi trogodišnji program fiskalne konsolidacije, a glavna i najizdašnija mera štednje u prvoj godini na rashodnoj strani budžeta bilo je nominalno umanjenje zarada u javnom sektoru i penzija. Počev od decembra 2014. godine, zarade u javnom sektoru iznad 25.000 dinara linearno su smanjene za 10%, dok su penzije smanjivane po progresivnoj stopi (što odgovara njihovom prosečnom umanjenju od oko 5%). Takođe, planirana je i racionalizacija broja zaposlenih u sektoru opšte države za 5% (25.000), čime bi se obezbedilo dodatno umanjenje rashoda za zarade od oko 2,5%. Međutim, krajnji rezultat sprovođenja ovih mera fiskalne konsolidacije u 2015. (ukupno smanjenje rashoda za zarade i penzije za oko 56 mlrd dinara u odnosu na 2014. godinu) potvrđuje prethodne ocene Fiskalnog saveta da racionalizacija zaposlenosti praktično još uvek nije ni počela. Ako se posmatra međugodišnji pad ukupnog fonda zarada (za 9,2%)19 i penzija (za 3,5%), jasno je da najveći deo ostvarenih ušteda zapravo potiče od njihovog nominalnog umanjenja. Naime, bilo je očekivano da se u 2015. po ovom osnovu rashodi za zaposlene međugodišnje umanje za 8-8,5%, a budžetski izdaci za penzije za 3,5-4% – što se približno i dogodilo.20 Samim tim, tek mali deo ušteda posledica je racionalizacije broja zaposlenih u opštoj državi – rashodi za zarade u 2015. po ovom osnovu umanjeni su za najviše 1% (umesto planiranih 2,5%), što približno odgovara smanjenju broja zaposlenih za 5.000-7.000. Pritom, ovaj rezultat ostvaren je isključivo zahvaljujući prirodnom odlivu zaposlenih u penziju uz ograničenu stopu zamene, dok ciljana otpuštanja još uvek nisu ni počela.

Analiza rashoda za zaposlene po nivoima vlasti otkriva da su pojedini delovi opšte države bili posebno neuspešni kada je reč o kontroli zarada.

Ukupni rashodi za zaposlene na lokalnom nivou vlasti (gradovi i opštine, uključujući i AP Vojvodina) smanjeni su u 2015. za 7,6% u odnosu na prethodnu godinu. Pritom, već smo objasnili da se samo po osnovu nominalnog umanjenja zarada za 10% očekivao međugodišnji pad ovih rashoda za preko 8%, a uz dosledno sprovođenje planirane racionalizacije za više od 10,5% (pod pretpostavkom da se smanjivanje broja zaposlenih vrši ravnomerno u svim delovima opšte države, budući da precizniji planovi za 2015. nisu ni postojali). Iako ne raspolažemo detaljnijim podacima o broju radnika i isplaćenim zaradama u pojedinačnim jedinicama lokalne samouprave, kretanje rashoda za zaposlene upućuje na dva moguća zaključka: na lokalnom nivou vlasti je u 2015. povećan broj zaposlenih uprkos zabrani zapošljavanja i/ili postoje ozbiljni propusti u kontroli isplaćenih zarada. Ova analiza dodatno potkrepljuje sumnju da će se racionalizacija broja zaposlenih u 2016. godini izvršiti u planiranom obimu. Naime, nesrazmerno veliki deo otpuštanja prebačen je upravo na lokalni nivo vlasti (smanjenje broja zaposlenih za oko 10%), a iskustvo iz 2015. pokazuje da očigledno ne postoje efikasni mehanizmi kontrole koji bi garantovali da će se to zaista ostvariti. Nešto bolju situaciju srećemo na nivou Republike gde je zabeležen pad rashoda za zaposlene od 8,4% – iako je broj zaposlenih verovatno neznatno smanjen, makar nije došlo do primetnog povećanja troškova za zarade.

Usled neefikasnog sprovođenja racionalizacije u opštoj državi, rashodi za zaposlene bili su manji od plana za 2015. godinu za oko 5 mlrd dinara. Iako je Vlada samo delimično sprovela planirane mere za smanjenje rashoda za zaposlene u 2015. godini, ukupno izvršenje ovih izdataka ipak je bilo za oko 5 mlrd dinara manje od budžetiranog iznosa. Neposredan razlog za to jeste odlaganje početka ciljane racionalizacije broja zaposlenih za 2016. godinu, jer posledično nisu ni isplaćene predviđene otpremnine radnicima koji bi u tom procesu ostali bez posla (a koje se knjiže na istoj stavci). Naime, godišnji plan za 2015. predviđao je ukupne rashode za zaposlene u iznosu od nešto preko 423 mlrd dinara, pri čemu je oko 416 mlrd dinara bilo namenjeno za plate zaposlenih, a preostalih 7 mlrd dinara za isplatu otpremnina. Međutim, kako su rashodi za zaposlene izvršeni u iznosu od oko 419 mlrd dinara, a otpremnine uopšte nisu isplaćivane, to suštinski znači da je

20

Postoji nekoliko razloga zbog kojih je očekivano smanjenje budžetskih rashoda za zarade i penzije nešto manje od stopa po kojima su zarade i penzije nominalno umanjene (za 10% odnosno oko 5%). Prvo, ova mera primenjuje se već od decembra 2014. godine, zbog čega se međugodišnje smanjenje rashoda za zarade i penzije očekivalo samo u prvih jedanaest meseci 2015. godine. Drugo, iz smanjenja su izuzete zarade ispod 25.000 dinara, a efekat na umanjenje mase penzija umanjen je zbog očekivanog povećanja broja korisnika penzija budžetski okvir za zarade u 2015. zapravo probijen za više od 3 mlrd dinara – iako fiskalni podaci na prvi pogled ukazuju na to da je na ovoj budžetskoj stavci ostvarena ušteda od nepunih 5 mlrd dinara. Imajući u vidu da Vlada i u 2016. godini planira smanjenje broja zaposlenih u sektoru opšte države (i to za 29.000), ostvarene uštede po osnovu odlaganja planiranih otpuštanja (i posledičnog neplaćanja otpremnina) u 2015. ocenjujemo kao privremene, jer predstavljaju samo odlaganje ovih troškova za sledeću godinu.

Rashodi za subvencije povećani su u odnosu prethodnu godinu za oko 17 mlrd dinara, pri čemu je godišnji plan za 2015. premašen za čak 30 mlrd dinara. Već nekoliko godina unazad Vlada najavljuje i planira oštar zaokret u politici subvencionisanja i osetno smanjivanje ovih budžetskih izdataka, ali je po pravilu beležen sasvim suprotan rezultat. Primera radi, fiskalni planovi za 2014. predviđali su smanjenje izdvajanja za subvencije u odnosu na 2013. godinu za oko 12 mlrd dinara, a stvarno se dogodio njihov porast za oko 16 mlrd dinara (što znači da je u toj godini budžetski okvir zapravo probijen za 28 mlrd dinara). Praktično isti scenario ponovio se i u 2015. godini – umesto planiranog smanjenja subvencija od oko 13 mlrd dinara ovi rashodi porasli su u odnosu na 2014. za preko 17 mlrd dinara, čime je godišnji budžetirani iznos premašen za ogromnih 30 mlrd dinara. Ovako veliki propusti u planiranju subvencija u poslednjih nekoliko godina (koji se mere desetinama milijardi dinara), jasno ukazuju na činjenicu da iza planova za smanjenje ovih izdataka ne stoje dobro pripremljene i čvrste mere. To potvrđuje i neuspešan pokušaj da se u 2015. subvencije u poljoprivredi umanje u odnosu na prethodnu godinu za oko 6 mlrd dinara. Ove uštede trebalo je da obezbede zakonske izmene u oblasti podsticaja za biljnu proizvodnju koji se isplaćuju po hektaru, kojima je maksimalna površina na koju je moguće ostvariti to pravo ograničena na 20 hektara (umesto prethodnih 100 hektara), a uskraćeno je i pravo na podsticaje za zemlju u državnoj svojini koja je uzeta u zakup. Međutim, ova mera je u praksi potpuno podbacila, što je imalo za posledicu stvaranje docnji prema poljoprivrednim proizvođačima u iznosu od 9,6 mlrd dinara. Dodatno, država je krajem godine preuzela otplatu duga Srbijagasa prema NIS-u za isporučeni gas od 23,4 mlrd dinara. Obe obaveze su u celosti uključene u javni dug Srbije tokom decembra (iako će se plaćati na rate), zbog čega su postale deo ukupnih rashoda za subvencije u 2015. i neplanirano ih povećale za 33 mlrd dinara.

Izdaci za socijalnu zaštitu zabeležili su rast od oko 25 mlrd dinara u odnosu na 2014. godinu, uglavnom usled dejstva privremenih činilaca. U 2015. godini nije bilo suštinskih promena u oblasti socijalne politike koje bi bitno uticale na nivo rashoda za socijalnu zaštitu. Međutim, usled dejstva privremenih činilaca ovi izdaci ipak su porasli u odnosu na prethodnu godinu za oko 25 mlrd dinara. Pre svega, u 2015. godini konačno je započeto rešavanje statusa preduzeća u privatizaciji, zbog čega je za socijalne programe radnicima koji su u tom procesu ostali bez posla potrošeno oko 11 mlrd dinara. Premda su načinjeni prvi pozitivni pomaci, izvršenje rashoda za otpremnine bilo je za 5 mlrd dinara manje od planiranog, što ukazuje na to da se rešavanje statusa preduzeća u privatizaciji odvija znatno sporije nego što je predviđeno. Na taj način, ostvarene su privremene uštede u budžetu odlaganjem ovih troškova za sledeću godinu, budući da je kao krajnji rok za završetak privatizacije određen 31. maj 2016. Snažnom povećanju rashoda za socijalnu zaštitu u odnosu na 2014. godinu doprinelo je i preuzimanje obaveza prema vojnim penzionerima u javni dug Srbije u iznosu od 10 mlrd dinara. Kako je reč o prvobitno nebudžetiranom rashodu države, to je ujedno i osnovni razlog zašto su ukupni socijalni izdaci u 2015. premašili godišnji budžetski okvir za oko 7 mlrd dinara (uprkos pomenutom podbacivanju u izvršenju rashoda za otpremnine). Od ostalih rashoda za socijalnu pomoć ističemo osetno smanjenje isplaćenih naknada nezaposlenim licima (za oko 7 mlrd dinara), čemu su verovatno doprinela nešto bolja kretanja na tržištu rada od predviđenih – delom i usled odlaganja racionalizacije broja zaposlenih u sektoru opšte države. Međutim, ove uštede potpuno su neutralisane neplaniranim rastom izdataka za socijalnu pomoć koji se isplaćuju iz budžeta lokalnih samouprava.

Kapitalni rashodi povećani su za 18 mlrd dinara u poređenju sa izuzetno niskim izvršenjem u 2014. godini, ali su ipak podbacili u odnosu na plan.

Izvršenje kapitalnih rashoda u 2015. je sve do pred sam kraj godine bilo osetno manje u poređenju s planom, uzimajući u obzir njihovo uobičajeno sezonsko kretanje u prethodnim godinama. Primera radi, fiskalni podaci zaključno sa oktobrom ukazivali su na to da bi ukupno kašnjenje u realizaciji javnih investicija moglo dostići 20 mlrd dinara, a njihov godišnji nivo približno biti jednak izuzetno niskoj investicionoj potrošnji u 2014. (oko 2,5% BDP-a). Međutim, u decembru su zabeleženi rekordno visoki kapitalni rashodi od preko 28 mlrd dinara, čime je kašnjenje dobrim delom nadoknađeno, a neplanirane (i privremene) uštede svedene su na oko 8 mlrd dinara. U poređenju s prethodnom godinom, javne investicije opšte države porasle su na svim nivoima vlasti, u ukupnom iznosu od gotovo 18 mlrd dinara. Kapitalni rashodi republičkog budžeta povećani su za 4,5 mlrd dinara, dobrim delom usled pojačanog popunjavanja robnih rezervi u decembru (što suštinski ne predstavlja investicije, ali formalno pripada kapitalnim rashodima). Na lokalnom nivou vlasti, kapitalni rashodi takođe su bili veći za preko 3 mlrd dinara u odnosu na 2014. godinu. Ipak, najpozitivniji trend u 2015. godini predstavlja osetan rast investicija u putnu infrastrukturu, imajući u vidu da se Srbija po njenom kvalitetu loše kotira na međunarodnim listama, da već godinama postoje prioritetni projekti u toj oblasti (pre svega Koridori 10 i 11), kao i veliki iznos raspoloživih i relativno povoljnih kredita za njihovo finansiranje. Činjenica da je vrednost izvršenih radova povećana u odnosu na prethodnu godinu za oko 10 mlrd dinara ohrabruje, budući da nesporno postoji potreba, ali i prostor za dalje unapređenje realizacije infrastrukturnih projekata.

Rastući javni dug uslovio je povećanje rashoda za kamate i u 2015. približno za 15 mlrd dinara, ali je poboljšanje uslova zaduživanja omogućilo da taj porast ipak bude manji od planiranog. Visoki fiskalni deficiti i posledično snažan rast javnog duga u prethodnih nekoliko godina doveli su do ogromnih i brzo rastućih budžetskih rashoda za kamate. Tako je i međugodišnji porast troškova za kamate u 2015. od oko 15 mlrd dinara direktan rezultat povećanja javnog duga za više od 2,5 mlrd evra u 2014. godini. Na taj način, ukupni rashodi za kamate dostigli su iznos od oko 130 mlrd dinara (3,4% BDP-a), čime su ovi budžetski izdaci u periodu 2012-2015. gotovo utrostručeni. Međutim, već od druge polovine prošle, a naročito tokom 2015. godine, došlo je do neočekivano oštrog pada kamatnih stopa po kojima se država zadužuje.23 Procenjujemo da ostvareno smanjenje cene zaduživanja (opravdano) nije u potpunosti uzeto u obzir pri izradi godišnjeg plana rashoda, zbog čega su na troškovima za kamate u 2015. ostvarene neplanirane uštede od oko 7 mlrd dinara. Po svemu sudeći, poboljšanje uslova zaduživanja Srbije rezultat je uticaja kako domaćih, tako i spoljnih činilaca. Zbog činjenice da je inflacija već duže od dve godine ispod ciljnog koridora, NBS je u više navrata obarala referentnu kamatnu stopu (koja utiče na sve ostale kamatne stope u privredi) do nivoa od 4,5%, što je istorijski minimum. Uporedne analize pokazuju da su uspešan početak fiskalne konsolidacije u 2015. i sklapanje aranžmana sa MMF-om takođe u određenoj meri doprineli padu kamatnih stopa, kroz blago smanjenje premije za rizik zemlje. Dodatno, ekspanzivna monetarna politika Evropske centralne banke i izrazito niske (čak i negativne) tržišne kamatne stope u razvijenom delu sveta, izazvali su veliki rast tražnje investitora za dužničkim hartijama od vrednosti zemalja u razvoju (u potrazi za većim prinosima). Samim tim, država je često bila u prilici da na aukcijama prihvata samo najpovoljnije ponude i da na taj način dodatno umanji stope prinosa na prodate državne zapise i obveznice.

Ostale kategorije rashoda uglavnom su izvršene u skladu s očekivanjima, izuzev izdataka za robu i usluge koji su probili godišnji plan za oko 3 mlrd dinara. Rashodi za kupovinu robe i usluga u 2015. godini izvršeni su u iznosu od 258,8 mlrd dinara, što je za gotovo 3 mlrd dinara više od nivoa koji je bio planiran budžetom (255,9 mlrd dinara). Posmatrano po nivoima vlasti, prekomerna potrošnja za nabavku robe i usluga zabeležena je kod lokalnih samouprava za više od 5 mlrd dinara, dok su ovi izdaci u ostalim delovima opšte države uglavnom bili neznatno manji od plana. Iako probijanje budžetskog okvira kod rashoda za robu i usluge nije bitno uticalo na fiskalni rezultat u 2015, važno je istaći da je Vlada kao jednu od mera fiskalne konsolidacije u ovoj godini planirala umanjenje ovih rashoda. Naime, od izmena regulative u oblasti javnih nabavki kojima su izjednačeni uslovi za domaće i strane dobavljače, očekivalo se da će omogućiti smanjenje nabavnih cena i posledično omogućiti uštede od najmanje 0,1% BDP-a (oko 4 mlrd dinara). To se, međutim, nije dogodilo. Budžetski izdaci za kupovinu robe i usluga zapravo su porasli u odnosu na 2014. za 2 mlrd dinara, pa je ovo još jedan primer nerealnih očekivanja od nedovoljno dobro pripremljenih mera štednje (slično kao kod poljoprivrednih subvencija i racionalizacije broja zaposlenih u opštoj državi).

3.4. Dug opšte države u 2015. godini

Snažan rast javnog duga Republike Srbije nastavljen je i u 2015. godini – ukupna zaduženost povećana je za oko 2 mlrd evra odnosno za 5,2 p.p. BDP-a. Od

izbijanja svetske ekonomske krize u jesen 2008. godine, javne finansije Srbije nalaze se na neodrživoj putanji – odlikovao ih je visok i rastući fiskalni deficit i, kao direktna posledica ubrzani rast javnog duga. Pritom, premda je kriza stavila na jednako velike izazove javne finansije ostalih zemalja Centralne i Istočne Evrope (CIE), u poslednjih nekoliko godina fiskalna kretanja u Srbiji dodatno su pogoršana u odnosu na region. Uzrok tome jeste činjenica da je veliki broj zemalja CIE već do 2012. započeo i uspešno sproveo ambiciozno fiskalno prilagođavanje (prosečan fiskalni deficit oboren je na oko 3% BDP-a). S druge strane, odlučan odgovor fiskalne politike u Srbiji je izostao, iako je u periodu 2012-2014. nekoliko puta pokušano da se domaće javne finansije postave na održivu putanju, ali bez uspeha. Do kraja 2014. godine deficit je porastao na 6,6% BDP-a i bio najveći u CIE, dok je javni dug dostigao 71,8% BDP-a. Od 2015. godine započelo je sprovođenje novog trogodišnjeg programa fiskalne konsolidacije, ali uprkos boljim rezultatima od očekivanih, postignuto umanjenje deficita još uvek nije dovoljno za zaustavljanje rasta javnog duga. Naprotiv, dug opšte države u 2015. povećan je za oko 2 mlrd evra i dostigao je nivo od 77% BDP-a (što je porast za 5,2 p.p. BDP-a u odnosu na kraj prethodne godine). Ako posmatramo čitav period od izbijanja svetske ekonomske krize do kraja 2015. godine, javni dug Srbije porastao je za ogromnih 16 mlrd evra (48 p.p. BDP-a), pri čemu se veći deo porasta (9 mlrd evra ili 25 p.p. BDP-a) odnosi na period od poslednjeg tromesečja 2012. godine – što je posledica nedoslednog sprovođenja tada započete fiskalne konsolidacije.

Osnovni uzrok povećanja javnog duga u 2015. je i dalje visok fiskalni deficit, mada je na rast zaduženosti u velikoj meri uticalo i nepovoljno kretanje deviznih kurseva. U 2015. godini zabeleženo je oštro smanjenje fiskalnog deficita – sa 6,6% BDP-a u 2014. na oko 3,7% BDP-a. Međutim, to je još uvek relativno visok fiskalni deficit koji uslovljava dalji porast javnog duga, a za njegovo finansiranje bilo je potrebno obezbediti više od 1,2 mlrd evra. Raspoloživi podaci ukazuju na to da je manji deo tekućeg deficita (procenjujemo oko 150 mln evra) finansiran smanjenjem postojećih novčanih depozita, pa je tako novo zaduživanje države u 2015. iznosilo nešto preko 1 mlrd evra. Preostalo povećanje javnog duga praktično je u celosti posledica kretanja deviznih kurseva i nepovoljne valutne strukture: oko 40% svih obaveza države je u evrima, preko 32% čine krediti u američkim dolarima, 22% duga je u dinarima, dok je udeo ostalih valuta relativno mali i iznosi oko 5%. Budući da gotovo 80% čine obaveze u stranim valutama, svako veće kolebanje na deviznom tržištu snažno utiče na nivo zaduženosti Srbije (slabljenje dinara ga povećava, a jačanje smanjuje – čak i ako nema novog zaduživanja). U odnosu na evro, dinar je u 2015. samo neznatno nominalno oslabio (za 0,6%), ali je nominalni pad vrednosti u odnosu na dolar iznosio gotovo 12%. Prema procenama Fiskalnog saveta, javni dug je usled opisanih kretanja deviznih kurseva u 2015. godini porastao za oko 900 mln evra.

Zahvaljujući uspešnom početku fiskalne konsolidacije u 2015, struktura izvora rasta javnog duga ipak je znatno poboljšana u odnosu na prethodne godine.

Detaljnijom analizom moguće je jasno razdvojiti uticaj makroekonomskih kretanja, tekuće fiskalne politike i drugih činilaca na porast javnog duga u odnosu na BDP, koji je u 2015. godini iznosio 5,2 p.p. BDP-a. U grafikonu 2 posebno smo istakli doprinos primarnog fiskalnog deficita i deviznog kursa povećanju javnog duga Republike Srbije u periodu 2011-2015, dok je doprinos ostalih makro-fiskalnih činilaca zbirno prikazan. Analiza najpre pokazuje da povećanje zaduženosti zemlje usled nepovoljnog kretanja deviznog kursa dinara u 2015. (za preko 900 mln evra ili 2,6 p.p. BDP-a) nije jednokratna pojava, već se dešavala i u prethodnim godinama. Nepovoljna valutna struktura javnog duga predstavlja strukturni problem javnih finansija Srbije, i jedan je od najvećih rizika za fiskalnu održivost dok god je udeo dinarskih obaveza relativno nizak. Najveću razliku u odnosu na prethodnih nekoliko godina, međutim, predstavlja znatno smanjenje doprinosa primarnog deficita rastu javnog duga (svega 0,5 p.p. BDP-a, naspram prosečnih 3,8 p.p. BDP-a u periodu 2011- 2014). Naime, primarni deficit dobija se tako što iz ukupnih rashoda isključimo troškove za kamate, a koristi se kao pokazatelj uticaja tekuće fiskalne politike na kretanje javnog duga (troškovi za kamate isključuju se jer presudno zavise od fiskalnih deficita u prethodnim godinama). Analiza nesporno potvrđuje da je uspešan početak fiskalne konsolidacije u 2015. poboljšao stanje domaćih javnih finansija, ipak, za njihovo vraćanje na održivu putanju neophodno je dosledno sprovođenje mera štednje i u sledeće dve godine. Preostalo povećanje javnog duga u 2015. od 2,1 p.p. BDP-a praktično je u celosti posledica relativno visokih realnih kamatnih stopa na zaduživanje, dok su ostali činioci imali zanemarljivo mali uticaj…

Država se najvećim delom zaduživala prodajom hartija od vrednosti na domaćem finansijskom tržištu, čime su ove obaveze porasle za oko 1 mlrd evra.

Osnovni izvor zaduživanja u 2015. godini bila je prodaja državnih obveznica i zapisa na domaćem finansijskom tržištu. Ukupna vrednost prodatih hartija od vrednosti dostigla je 4 mlrd evra, dok su u istom periodu dospele na naplatu obaveze po osnovu ranije izdatih obveznica i zapisa u iznosu od gotovo 3 mlrd evra. Na taj način, ostvaren je prirast javnog duga na osnovu pojačanog zaduživanja na domaćem finansijskom tržištu od oko 1 mlrd evra, što je približno jednako procenjenom iznosu novog zaduživanja koji je bio neophodan za finansiranje deficita u 2015. Razvoj domaćeg finansijskog tržišta jeste jedan od preduslova za rast učešća dinarskih obaveza i poboljšanje nepovoljne valutne strukture javnog duga, ali su na tom polju u 2015. postignuti relativno skromni rezultati (udeo dinarskog duga u ukupnim obavezama porastao je svega za 0,5 p.p. – sa 21,6% na 22,1%). S druge strane, kao pozitivne trendove izdvajamo oštro smanjenje kamatnih stopa na zaduživanje (kako u dinarima tako i u evrima), kao i primetni napredak u ročnosti emitovanih hartija od vrednosti. Ako uporedimo kamatne stope dinarskih obveznica i zapisa koji su dospevali na naplatu u 2015. s prinosima dužničkih hartija od vrednosti koje su prodate u ovoj godini, prosečna kamatna stopa umanjena je za velika 3 p.p. (sa 10,8% na 7,7%)

U periodu 2011-2014, međutim, na rast javnog duga snažno je uticalo izdavanje garancija za zaduživanje javnih preduzeća (1,1 mlrd evra), kao i troškovi državnih intervencija u finansijskom sektoru koji se procenjuju na oko 1 mlrd evra.

Refinansiranje postojećih dugova po znatno povoljnijim uslovima već je u 2015. usporilo rast budžetskih troškova za kamate, što smo detaljnije analizirali u poglavlju o rashodima opšte države. Pritom, važno je napomenuti da je smanjenje kamatnih stopa ostvareno uz istovremeno uz produženje roka dospeća emitovanih hartija od vrednosti, u proseku za oko 12 meseci.

( Fiskalna kretanja: Godišnji izveštaj za 2015. godinu i analiza tekućih trendova 9. februar 2016)