Ispumpavanje vode sa kopa Tamnava: šteta višestruko veća od vrednosti javne nabavke

Majske poplave su prouzrokovale ogromnu direktnu štetu javnom preduzeću „Elektroprivreda Srbije“ koja se procenjuje na oko 16 mlrd dinara. Poplavni talas koji je polovinom maja pogodio Srbiju izazvao je veliku štetu na nekretninama, proizvodnim postrojenjima i opremi privrednih društava koje posluju u okviru EPS-a.

Još uvek preliminarne ocene ukazuju da ukupna šteta koju je tom prilikom pretrpeo EPS iznosi oko 16 mlrd dinara, što obuhvata i procenjene troškove koji su nužni za ponovno pokretanje proizvodnih kapaciteta ove kompanije u punom obimu. Najteže je pogođen rudarski basen Kolubara, u kome su zbog izlivanja reke Kolubare potopljeni površinski kopovi Veliki Crljeni i Tamnava–Zapadno polje sa kompletnom mehanizacijom. Konačna procena štete u RB Kolubara nije moguća pre nego što se završi isušivanje kopova, kada će biti moguće precizno proceniti ukupne troškove popravke i zamene oštećene opreme odnosno reparacije samih kopova. Trenutno se procenjuje da bi ukupna šteta, dakle, troškovi isušivanja kopova, njihova sanacija i popravka oštećene opreme mogli da iznose oko 11,5 mlrd dinara.

Značajna oštećenja su pretrpeli i objekti i oprema TE „Nikola Tesla“ u Obrenovcu, a posebno železnička pruga čija je osnovna namena transport lignita iz kolubarskih rudnika do TENT-a. Prema procenama zvaničnika EPS-a, nastala šteta i troškovi sanacije postrojenja i oštećene železničke pruge iznose oko 2,5 mlrd dinara. Šteta i troškovi sanacije u preostalim privrednim društvima u okviru EPS-a (hidroelektrane, TE Kostolac itd.) su nešto manji i procenjuju se na oko 2 mlrd dinara. Nastale štete će umanjiti proizvodnju električne energije tokom 2014. godine a to će morati biti nadomešteno uvozom struje u vrednosti od oko 18 mlrd dinara.

TE „Nikola Tesla“ u Obrenovcu je, zbog neposredne ugroženosti poplavama i prekida u snabdevanju lignitom, radila smanjenim intenzitetom tokom trajanja vanredne situacije. Kako se u ovoj termoelektrani proizvede više od polovine ukupne domaće proizvodnje struje, to je rezultovalo oštrim padom u proizvodnji električne energije u maju (prema podacima Republičkog zavoda za statistiku za oko 20 odsto u odnosu na maj 2013. godine). Zarad očuvanja energetske stabilnosti i urednog snabdevanja potrošača, tokom 10 dana vanredne situacije uvezena je struja u vrednosti od oko 800 mln dinara. U proizvodnji električne energije Srbija se dominantno oslanja na ugalj – oko 74 odsto ukupne proizvedene struje u 2013. godini je ostvareno u najvećim domaćim termoelektranama TENT i TE Kostolac. Zbog toga će osnovni problem u proizvodnji električne energije u nastavku godine, koja bi mogla biti i do 30 odsto manja od planirane, biti smanjena proizvodnja lignita u RB Kolubara koji je glavni snabdevač TENT-a.

Uz pretpostavke o regularnoj predstojećoj zimi i odsustvu većih negativnih šokova na tržištu energenata, to bi moglo dovesti do dodatnog uvoza struje u vrednosti od oko 17 mlrd dinara do kraja 2014. godine. Zbog poplavljenosti površinskih kopova Veliki Crljeni i Zapadno polje, RB Kolubara proizvodi tek polovinu uobičajene dnevne proizvodnje lignita (45000 tona umesto 90000 koliko je planirano), pa će veličina gubitaka EPS-a po osnovu manje proizvodnje struje direktno zavisiti od brzine njihove sanacije.

Isušivanje kopa Veliki Crljeni je u toku, i prema najavama biće okončano u avgustu dok će proizvodnja uglja početi od septembra. Ipak, i tada dnevna proizvodnja neće premašiti 70 odsto planirane pa je od ključnog značaja za poslovanje EPS-a i stabilno snabdevanje električnom energijom što pre u potpunosti osposobiti proizvodne kapacitete RB Kolubara. Međutim, aktivnosti na sanaciji šteta u rudarsko-energetskom sektoru nisu primerene hitnosti situacije. Iako manja proizvodnja struje tokom letnjih meseci ne predstavlja problem, postoje brojni rizici koji bi mogli ugroziti stabilnost i održivost domaćeg energetskog sistema tokom predstojeće zime.

Prve procene pokazuju da u neposrednom okruženju ne postoje značajni viškovi električne energije što može otežati planirani uvoz i negativno uticati na cenu uvezene struje – na taj način povećavajući gubitke EPS-a. Gasna kriza usled eventualne eskalacije sukoba u Ukrajini kao i mogući manjak uglja na tržištu za potrošnju domaćinstava predstavljaju dodatni rizik po održivost energetskog sistema jer bi se u tom slučaju povećao pritisak na potrošnju električne energije, koje nema dovoljno.

Međutim, uprkos velikim rizicima, proceduralni razlozi su usporili aktivnosti na saniranju šteta i bespotrebno ih odložili. Zbog odsustva bilansne pozicije u finansijskom planu EPS-a koja bi obuhvatila rashode u slučaju vanrednih situacija i čekanja dozvole Vlade, dva meseca posle poplava nije sprovedena javna nabavka pumpi velikog kapaciteta i ostale opreme neophodne za isušivanje kopa Tamnava-Zapadno polje. Kako je u ovom kopu planirano da se proizvede 47 odsto ukupne proizvodnje lignita RB Kolubara, njegova sanacija je od prioritetnog značaja za EPS i održivost energetskog sistema u narednom periodu. Prvobitne dramatične najave kako je za isušivanje Tamnave Zapad potrebno najmanje 15 do 18 meseci nisu u skladu sa uslovima tendera na kome se od izvođača zahteva završetak posla u roku od 105 dana. Ukoliko je postavljen rok realan i takav izvođač bude pronađen, ranije raspisivanje tendera bi omogućilo vraćanje proizvodnje u RB Kolubara na planirani nivo pre zimske grejne sezone, što je u sadašnjim vremenskim okvirima praktično nemoguće.

Iz istih razloga se troškovi popravke manjih oštećenja finansiraju preusmeravanjem sredstava namenjenih za redovni letnji remont, što bi u slučaju velikog opterećenja energetskog sistema tokom zimske grejne sezone moglo ugroziti njegovu održivost. Stoga je neophodno da Vlada u najkraćem roku otkloni sve postojeće i potencijalne formalne prepreke i na taj način stvori preduslove za što efikasnije otklanjanje posledica poplava u rudarsko-energetskom sektoru. Zbog poplava raste rizik da će poslovanje EPS-a u narednom periodu postati direktan fiskalni trošak. Analiza poslovanja EPS-a je pokazala da, iako EPS u prethodnom periodu nije uzrokovao direktne troškove države, postoje izraženi rizici da se to u bliskoj budućnosti dogodi ukoliko izostanu adekvatne reforme.

Na već postojeće probleme sa likvidnošću, potrebno je dodati i rast poslovnih rashoda usled povećanog uvoza struje (oko 18 mlrd dinara) i negativan uticaj koji poplave imaju na novčane tokove usled troškova osposobljavanja kapaciteta (oko 12 mlrd dinara) u 2014. godini. Pored rasta rashoda i prihodi od prodaje električne energije bi mogli biti nešto manji u 2014. godini. Naime, tokom trajanja poplavnog talasa i neposredno posle, oko 110 000 potrošača je ostalo bez struje, a prioritet EPS-a u kriznoj situaciji je bilo hitno ponovno priključivanje ovih potrošača na električnu mrežu, često i bez ispravnih strujnih brojila.

Na taj način veliki deo potrošene struje u ugroženim područjima tokom maja nije naplaćen, i prema procenama potrebno je instalirati oko 22 000 strujnih brojila kako bi se nastavku godine smanjili ovi netehnički gubici. Fiskalni rizici nelikvidnosti EPS-a usled troškova otklanjanja posledica poplava su dvojaki – moguće odlaganje plaćanja obaveza državi (PDV, doprinosi i druge naknade) što bi moglo umanjiti javne prihode za nekoliko milijardi dinara i/ili izdavanje novih državnih garancija na zaduživanje EPS-a čime bi se direktno povećao javni dug. Međutim, zbog izuzetno teške fiskalne pozicije Srbije, verovatnoću prevaljivanja troškova sanacije na budžet je neophodno svesti na najmanju moguću meru. Fiskalni savet smatra da bi se hitni troškovi mogli finansirati iz dela pristiglih domaćih i inostranih donacija, dok bi sredstva za sanaciju ostalih šteta trebalo da obezbedi EPS kroz internu racionalizaciju: poboljšanje naplate potraživanja, racionalizacija zaposlenosti i politike zarada, korekcija cena struje i tarifnih sistema i druge mere reorganizacije usmerene ka povećanju opšte i troškovne efikasnosti najveće domaće elektroprivredne kompanije.

( Analiza državnih preduzeća, Fiskalni savet, 31. jul 2014 )

Republika Srbija

Beograd, 9.2.2015.

Nabavka usluga CJN 08/14/DUKN – Ispumpavanje zamuljene vode i mulja na površinskom kopu PD RB “Kolubara“ d.o.o. – “Tamnava – Zapadno polje“

Nakon što je zaključen ugovor o ovoj javnoj nabavci u medijima su objavljeni mnogi tekstovi i izjave zvaničnika i drugih koje se na neki način odnose na ovaj postupak javne nabavke ili na realizaciju ugovora, to jest na pitanja koja nisu bila predmet građanskog nadzora, s obzirom na to da građanski nadzor počinje od raspisivanja javne nabavke i da se okončava zaključenjem ugovora. Neka od tih pitanja do danas nisu dobila odgovor, neka nisu dovoljno dobro interpretirana, a neka još uvek nisu na jasan način ni postavljena.

Osvrnućemo se na neke od ključnih stavova koji su izneti, na osnovu informacija koje su trenutno dostupne:

1. Da li je učinjeno sve šta se moglo da nabavka bude sprovedena ranije?

Potreba da se ova javna nabavka sprovede što je pre moguće nesumnjivo je postojala. Ta potreba proizlazi, s jedne strane, iz gubitaka koje EPS trpi zbog nemogućnosti da eksploatiše ovaj površinski kop uglja, a s druge strane, radi održavanja trajnije stabilnosti elektroenergetskog sistema.

Pitanje, na koje do sada nije bilo jasnog odgovora jeste da li je bilo moguće neko brže i efikasnije rešenje od onog koje je odabrano. Da bi se dao odgovor na njega bilo bi potrebno detaljno analizirati sve opcije koje su postojale, kako u pogledu načina izvršenja posla, tako i u pogledu načina finansiranja.

Pre nego što se odlučio da formuliše predmet javne nabavke na način kako je to učinio, naručilac je (u saradnji sa drugim državnim organima) trebalo da razmotri razne mogućnosti koje su eventualno postojale za rešavanje problema (npr. angažovanje mehanizacije u posedu državnih organa i drugih javnih preduzeća za uklanjanje vode, kupovina takve mehanizacije kako bi poslužila ne samo za ovaj slučaj već i za druge slične probleme koji bi se mogli javiti u budućnosti, nabavka usluga ispumpavanja ili neko drugo tehničko rešenje – npr. nabavka „usisnih plovnih bagera“ za šta se zalagalo Udruženje za unapređenje rudarske struke i nauke). Kakva su razmatranja vršena i do kakvih se zaključaka došlo, nije bilo predmet našeg monitoringa, ali bi svakako bilo važno znati, jer od toga zavisi odgovor na mnoga pitanja koja su već pokrenuta u javnosti, između ostalog i pitanje o tome da li je nabavka pravovremeno raspisana i dobro formulisana.

Nakon donošenja zaključka o tome na koji način da se najefikasnije postupi, dolazi odluka o finansiranju i sprovođenju nabavke. U slučaju da postoji spremnost nekog donatora da neposredno donira radove ili pumpe, ne bi se sprovodio postupak javne nabavke. Nije poznato da je ovakva opcija postojala.

Druga varijanta finansiranja je korišćenje sredstava javnih preduzeća ili budžeta (npr. sredstva budžetske rezerve uz prenos kao subvencija javnom preduzeću) za sprovođenje potrebne javne nabavke, nakon čega bi takođe bilo potrebno, u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama, izmeniti program rada (finansijski plan) javnog preduzeća i plan javnih nabavki. To je, naime, preduslov za otpočinjanje postupka javne nabavke.

Slična situacija postoji i kada se nabavka sprovodi sredstvima koja originalno potiču iz donacije i kredita – nakon zaključenja ugovora o donaciji ili kreditu, potrebno je izmeniti program rada (finansijski plan) javnog preduzeća i plan javnih nabavki.

Shodno članu 51. Zakona o javnim nabavkama „prvobitno planirana sredstva za određenu javnu nabavku ne mogu se povećati za više od 10 %, osim u slučaju elementarnih nepogoda, havarija ili vanrednih događaja čije nastupanje ne zavisi od volje naručioca. Naručilac može izmeniti plan nabavki u slučaju rebalansa budžeta, odnosno izmena finansijskog plana, ali tako da sve izmene budu vidljive u odnosu na osnovni plan i da sve izmene budu obrazložene“

Prema informacijama koje smo dobili tokom vršenja poslova građanskog nadzornika, plan javnih nabavki je bio izmenjen tako da obuhvata i ovu javnu nabavku. Pošto program rada ovog javnog preduzeća nije objavljen (što je, inače, obaveza na osnovu Zakona o javnim preduzećima), kao ni plan javnih nabavki (što je mogućnost), ne može se sa sigurnošću zaključiti kada je ovaj preduslov za sprovođenje nabavke bio ispunjen, odnosno, da li je postojala mogućnost da se javna nabavka raspiše ranije. Prema Izveštaju o stručnoj oceni ponuda, „sredstva za javnu nabavku predviđena su godišnjim programom o izmenama i dopunama godišnjih programa poslovanja DP RB Kolubara doo za 2014. godinu na poziciji II 11. Neiskorišćena finansijska sredstva u tekućoj godini za realizaciju obaveza po predmetnoj nabavci biće preneta, planirana planom nabavki i obezbeđena u godišnjem programu poslovanja, za narednu godinu, ili odlukom o privremenom finansiranju“.

Hipotetički, mogle bi postojati tri situacije u kojima se postupak javnih nabavki ne bi sprovodio. Prva opcija odnosi se na slučajeve kada se nabavka sprovodi sredstvima kredita međunarodne finansijske institucije i po postupku te međunarodne finansijske institucije. Naime, na osnovu člana 7. st. 1. Zakona, „odredbe ovog zakona naručioci ne primenjuju na: 2) nabavke koje se sprovode, odnosno finansiraju: (2) iz sredstava stranih kredita (zajmova) dobijenih, od međunarodnih organizacija i međunarodnih finansijskih institucija, u skladu sa uslovima iz međunarodnog ugovora, odnosno posebnim postupcima međunarodnih organizacija i finansijskih institucija;“

U slučaju ove javne nabavke, to se nije dogodilo. Naime, iako je više puta pomenuto da je ova nabavka finansirana sredstvima Svetske banke, ona je sprovedena na osnovu domaćeg Zakona o javnim nabavkama, a ne po pravilima te finansijske institucije. Zbog toga su tvrdnje zvaničnika koje su iznošene u javnosti, o tome da je „tender bio obavezan“ zato što je to „zahtevala Svetska banka“ bespredmetne. Naime, na ovu nabavku su primenjene odredbe Zakona o javnim nabavkama, a ne posebna pravila Svetske banke.

Ako bi se te izjave shvatile kao da je finansiranje od strane Svetske banke sadržalo kao uslov da se organizuje postupak nadmetanja ponuđača, a ne da se posao dodeli direktnom pogodbom, ostaje nejasno zbog čega bi to bilo relevantno za ovaj konkretan slučaj. Naime, prema dostupnim podacima ugovor o finansiranju je Vlada Srbije (ministar finansija) zaključila sa Svetskom bankom tek 10. oktobra 2014, dakle, nekoliko meseci nakon što je postupak javne nabavke već bio sproveden.

Drugi mogući slučaj da se javna nabavka ne sprovodi po domaćem zakonu, postojao bi u slučaju da se postupak nabavke uređuje na osnovu međunarodnog sporazuma (čl. 7. st. 1. t. 2), podtačka (2). Ni to se očigledno nije dogodilo.

Treći mogući slučaj bi bilo sprovođenje nabavke bez primene Zakona o javnim nabavkama, na osnovu sledeće odredbe člana 7 st. 1: odredbe ovog zakona naručioci ne primenjuju na (nabavke): 3) radi obezbeđivanja osnovnih životnih uslova u slučajevima elementarnih nepogoda ili tehničko – tehnoloških nesreća čije posledice ugrožavaju živote ili zdravlje ljudi ili životnu sredinu, u skladu sa propisima kojima se uređuje zaštita od takvih nepogoda; >

Kod svih ovakvih (izuzetih) nabavki, naručioci su dužni „da postupaju u skladu sa načelima iz ovog zakona“ (st. 2). Naručici su inače dužni da Upravi za javne nabavke (i Državnoj revizorskoj instituciji) dostavljaju svoje planove javnih nabavki. Ukoliko Uprava za javne nabavke utvrdi da nema uslova za izuzeće od primene zakona, ona o tome obaveštava naručioca. Naručilac takođe dostavlja Upravi poseban izveštaj o sprovođenju takve nabavke.

Prema medijskim navodima (linkom se upućuje na tekst u Vremenu „Ispumpavanje kopa i budžeta“, prim red.) , „nakon poplava vođena žestoka rasprava u rukovodstvu ovog javnog preduzeća oko toga da li odmah krenuti sa ispumpavanjem vode ili ići na tender“, „da bi EPS najverovatnije dobio odobrenje (napomena: misli se na odobrenje Uprave za javne nabavke, za sprovođenje postupka po članu 7), ali da im takav zahtev nije upućen“.

Ne ulazeći u pitanje da li bi Uprava za javne nabavke imala prigovora na zakonitost sprovođenja nabavke po članu 7, umesto primene nekog od postupaka iz Zakona o javnim nabavkama, mišljenja smo da tako nešto ne bi bilo u skladu sa Zakonom. Naime, izuzetak predviđa da se Zakon ne primenjuje kada su kumulativno ispunjena dva uslova. Postojanje prvog uslova je nesumnjivo – postojala je elementarna nepogoda čije posledice ugrožavaju životnu sredinu. Drugi uslov, koji se takođe mora ispuniti je sporan. Naime, to je pitanje da li je uklanjanje vode sa područja „Tamnava-zapadno polje“ potrebno „radi obezbeđivanja osnovnih životnih uslova“.

Na primer, ovaj uslov je nesumnjivo bio ispunjen u situacijama kada je obezbeđivan smeštaj i hrana za ljude koji su izbegli iz poplavljenog Obrenovca i drugih mesta. On bi bio ispunjen i da je, kojim slučajem, Elektroprivreda Srbije morala da uvede ozbiljne restrikcije isporuke električne energije stanovništvu, kao posledica nemogućnosti da se koriste resursi sa poplavljenog područja. Dakle, mogućnost da se primeni ovaj izuzetak od opšteg režima javnih nabavki ne bi trebalo da zavisi od ni od volje EPS, ni od pravnog mišljenja Uprave za javne nabavke, već od stručne procene faktičke situacije – da li je moguće obezbediti osnovne životne uslove (korišćenje električne energije) stanovništvu na drugi način ili ne?

Očigledno je da je EPS zaključila da je to moguće, opredeljujući se za sprovođenje postupka javne nabavke, a može se reći da je kasniji razvoj situacije pokazao da je bilo moguće isporučiti električnu energiju korisnicima iz drugih izvora u zemlji i inostranstvu (t.j. činjenica da nisu nastupile restrikcije). S druge strane, o šteti usled nemogućnosti da se eksploatišu kopovi Fiskalni savet, u analizi koja je objavljena jula 2014, govori na sledeći način, ukazujući na neke elemente koji su mogli da idu u prilog drugačijoj odluci :

Iako manja proizvodnja struje tokom letnjih meseci ne predstavlja problem, postoje brojni rizici koji bi mogli ugroziti stabilnost i održivost domaćeg energetskog sistema tokom predstojeće zime. Prve procene pokazuju da u neposrednom okruženju ne postoje značajni viškovi električne energije što može otežati planirani uvoz i negativno uticati na cenu uvezene struje – na taj način povećavajući gubitke EPS-a. Gasna kriza usled eventualne eskalacije sukoba u Ukrajini kao i mogući manjak uglja na tržištu za potrošnju domaćinstava predstavljaju dodatni rizik po održivost energetskog sistema jer bi se u tom slučaju povećao pritisak na potrošnju električne energije, koje nema dovoljno.

Ovaj slučaj je otkrio jednu moguću slabost u sistemu javnih nabavki. Naime, po svemu sudeći, u ovom slučaju naručilac trpi svakodnevno štetu koja je višestruko veća od vrednosti same javne nabavke koja se sprovodi radi njenog otklanjanja. Stoga bi, sa stanovišta ekonomičnog postupanja sa javnim resursima, postojali razlozi da se nabavka izvrši što je pre moguće, čak i ako bi to rezultiralo plaćanjem veće cene dobavljaču. Takve situacije mogu nastupiti i kada nabavke nisu prouzrokovane štetom od elementarnih nepogoda, već nekim drugim razlozima, na primer, kada je poznato da će cena neke robe bitno porasti tokom vremena koje je potrebno da se pripremi i sprovede postupak javne nabavke. Međutim, Zakon o javnim nabavkama ne sadrži odredbu na koju bi se naručilac koji želi da najbolje iskoristi javne resurse mogao pozvati. Pri eventualnom propisivanju takvog izuzetka zakonodavac bi morao da postupa oprezno, kako bi se na najmanju moguću meru svele zloupotrebe.

Kako god bilo, pri razmatranju važnog pitanja „da li je ispumpavanje moglo da počne ranije“ (odnosno, da se ranije učini intenzivnijim, s obzirom na to da i sam EPS koristi resurse koje ima), trebalo bi uzeti u obzir sve što je pomenuto, ali i potrebu da se istraži tržište i definišu drugi eventualni uslovi (npr. odvođenje vode, zaštita životne sredine). U svakom slučaju, EPS bi trebalo da predstavi uverljive dokaze o tome da li su pripremne radnje sprovedene najbrže moguće.

S obzirom na to da je ova nabavka u vezi sa obnovom nakon majskih poplava i da je donet poseban zakon koji, između ostalog, uređuje i nabavke radi otklanjanja posledica poplava, važno je napomenuti da je postupak javne nabavke započet jedan dan nakon stupanja tog posebnog zakona na snagu (Zakon je stupio na snagu 22. jula 2014, a javna nabavka je raspisana 23. jula 2014.) Hipotetički, da je odmah nakon stupanja na snagu zakona bila doneta i uredba (državni plan) kojom se uređuje obnova u ovoj oblasti, taj zakon bi omogućio primenu za nijansu kraćih rokove za sprovođenje ove nabavke (10, umesto 15 dana za dostavljanje ponuda).

2. Formalni zahtevi za ponuđače i njihovi efekti na izbor najpovoljnije ponude

Kod ove javne nabavke uslovi koji su postavljeni pred ponuđače su bili, s jedne strane liberalni, a s druge strane zahtevni. Naime, pored obaveznih uslova iz Zakona o javnim nabavkama, od ponuđača se tražilo da prilože „minimum jednu referencu u primeni pumpnih sistema za ispumpavanje velikih voda“, što verovatno ne predstavlja problem ni za koju firmu koja ima ikakvo iskustvo u ovoj branši. Neodređenost kod određivanja reference, to jest, šta bi se smatralo „velikim vodama“ i da li se traži postojanje iskustva na ispumpavanju „velikih voda“ ili samo iskustvo u radu sa pumpnim sistemima, pogodovala je mogućnosti da se javi veći broj zainteresovanih firmi.

Drugi dodatni uslov bio je zahtevan i trebalo je da pokaže ozbiljnost ponude – tražio se elaborat u kojem bi ponuđač objasnio raspored pumpi, dinamički plan pumpanja vode sa pozicijama pumpnih agregata, tehničko rešenje za ispumpavanje mulja i obezbeđenje opreme koja se nalazi u mulju, mere za zaštitu životne sredine itd. Drugim rečima, tražila se ozbiljna priprema, koja je uključivala i obavezan obilazak lokacije u roku od sedam dana od objavljivanja javnog poziva.

Generalno, mišljenja smo da zahtevi koji se postavljaju pred ponuđače ne treba da budu previše strogi, ni u pogledu finansijskog, ni u pogledu tehničkog kapaciteta. Naručioci su često skloni da postavljaju strožije zahteve kako bi dobili ponude samo od ozbiljnijih takmaca (čak i kada nemaju nameru da privileguju nekog tačno određenog). Međutim, ozbiljnost ponude se i po samom Zakonu obezbeđuje na drugi način – traženjem odgovarajućih bankarskih garancija za dobro izvršenje posla od firme koja ga dobije i naplatom tih garancija ako se ispostavi da ugovor nije realizovan kako je predviđeno.

Nakon zaključenja ugovora je u javnosti postavljeno, kao jedno od spornih pitanja, postojanje prethodne reference konzorcijuma koji je dobio posao (odnosno osporavanje da one postoje). Ovo pitanje je nesumnjivo relevantno sa stanovišta ispravnosti sprovođenja tenderske procedure. Činjenica je da niko od predstavnika ponuđača koji su se nadmetali za ovaj posao, pa ni firma koja je kasnije po drugom osnovu uložila zahtev za zaštitu prava, nije osporio da je taj uslov ostvaren. Međutim, imajući u vidu neodređenost ovog postavljenog uslova, kao i činjenicu da je pobednički konzorcijum na ovaj ili onaj način započeo posao, smatramo da je daleko relevantnije pitanje (ne)ispunjavanje plana ispumpavanja vode i mulja, odnosno, kvalitet drugog postavljenog uslova – elaborata, koji obavezuje na postupanje u realizaciji same javne nabavke.

U konkretnom slučaju, kako se kasnije pokazalo, sudeći po objavljenim izjavama predstavnika pobedničke firme, ispumpavanje se vrši sa iznajmljenim pumpama firme iz Holandije (Van Hek), koja je na istom ovom tenderu učestvovala kao deo drugog konzorcijuma (sa udelom od 20% u ponudi). Prema istoj izjavi, očekivani trošak iznajmljivanja ovih pumpi čini nešto više od jedne trećine ukupne cene koju pobednički konzorcijum očekuje. Budući da posedovanje opreme ili ugovor o njenom zakupu („tehnički kapacitet“) nije bilo predviđeno kao uslov za učešće na tenderu, ovo ne predstavlja povredu ugovornih obaveza. Međutim, logično je pomisliti da je dogovor o zakupu pumpi postignut ranije, jer bez tog bitnog parametra ne bi bilo moguće sačiniti ponudu.

Bez dodatnih podataka, a možda ni sa njima, nije moguće u potpunosti sagledati „šta bi bilo kada bi bilo“, to jest, kako bi se postupak nabavke i potonjeg sprovođenja ugovora odvijao da su bili postavljeni rigorozniji uslovi za učešće na tenderu. Na primer, postavljanje dodatnih uslova u pogledu posedovanja tehničkog kapaciteta je moglo rezultirati jačanjem pozicije onih ponuđača/konzorcijuma koji imaju na raspolaganju potrebne pumpe u većem broju i u kratkom roku, pa samim tim i većom cenom za tu komponentu ponude. S druge strane, to je možda moglo uticati na slabljenje „pregovaračkih pozicija“ firmi koje nemaju pumpe, već nude prevashodno izvođenje drugih komponenti radova, nižom cenom za obavljanje tih drugih poslova.

Slika bi u tom pogledu bila daleko jasnija da su se naručioci opredeli za to da umesto jedne nabavke radova opredelili da sprovedu više nabavki uporedo – iznajmljivanje pumpi, postavljanje cevovoda i drugo, a da sami prethodno urade elaborat sa tehničkim rešenjima koja treba da se primene. Kod takvog koncepta, problem bi bio druge prirode – za odvođenje vode verovatno postoje različite tehničke mogućnosti, a naručilac bi se u tom slučaju unapred opredelio za jedno od njih.

Kao što je poznato, od sedam ponuda samo dve su ispunile i ove relativno blate formalne uslove i učestvovale su u pregovorima oko cene po kubnom metru i rokovima izvršenja posla.

Po našem mišljenju, u vezi sa ovom nabavkom je veoma važno pitanje, pa i razlog za zabrinutost u pogledu poverenja u sistem javnih nabavki u Republici Srbiji, to što veći broj firmi iz inostranstva nije uopšte dostavio ponude za ovako atraktivan (mada nesumnjivo izazovan) posao, pogotovo kada se ima u vidu da ja Naručilac dostavio javni poziv na engleskom jeziku na adrese čak 42 potencijalna ponuđača.

Ta pojava se možda jednim delom može pripisati štetnom efektu propisanih preferencijala, koji su davali veliku početnu prednost domaćim firmama, odnosno mogućnost da za isti rok izvršenja zahtevaju gotovo 1,5 milion evra (prema procenjenoj vrednosti nabavke) veću cenu i da ipak dobiju posao. Nedavnim izmenama Zakona o javnim nabavkama ova početna prednost domaćih firmi je smanjena na 5%.

3. (Ne)izvršenje ugovornih obaveza

U pogledu izvršenja ugovora prisutni su oprečni podaci, koje je neophodno razjasniti, obelodanjivanjem potpunih činjenica. Ugovor sa odabranim ponuđačem zaključen je 17. septembra 2014, a prema vestima objavljenim tog dana , istog dana su počeli i radovi. Konkursnom dokumentacijom je inače bilo predviđeno uvođenje u posao od najduže petnaest dana.

Pošto je ugovoreni rok za obavljanje posla bio 90 dana, to znači da je istekao 16. decembra. U konkursnoj dokumentaciji je bilo navedeno da je ukupna količina vode i mulja koje treba ispumpati 187 miliona kubnih metara, da Naručilac uporedo angažuje sopstvenu mehanizaciju na ispumpavanju i da će zbog toga cena biti obračunata prema količini ispumpane vode (to jest, da nije određena unapred, za razliku od roka).

Nedelju dana nakon isteka roka za završetak posla, saopšteno je da je ukupna količina ispumpane vode 129,4 miliona kubika, odnosno, približno oko dve trećine početne količine, što znači da posao po ovoj javnoj nabavci nije okončan u ugovorenom roku.

Nešto pre toga, 1. decembra 2014. holandska firma Van Hek, na svom sajtu je postavila obaveštenje da su njene pumpe u Srbiji ispumpale 58 miliona kubnih metara vode , što je zanimljivo zbog procene angažovanja sredstava samih javnih preduzeća.

U tekstu BIRN-a , navodi se izjava direktora preduzeća „Južna Bačka“ od 26.12.2014. da je ovu firmu ugovor sa EPS-om obavezivao da ispumpa „114 miliona kubika vode do kraja godine, što je i učinjeno“ i da je „predviđeno da ostatak vode od 50 miliona kubika isuši RB Kolubara svojim pumpama“. Ukoliko je ova izjava tačna (a to se ne može zaključiti, jer sam tekst ugovora nije objavljen), onda bi to značilo da je došlo do modifikacije ugovora u odnosu na podatke iz konkursne dokumentacije, na osnovu kojih je vršeno pregovaranje.

Potpuno suprotni podaci navode se u izjavi zamenika direktora Kolubare od 23.1.2015 , Mihajla Petrovića: „oni su, svojim pumpama, ispumpali više od 78, a mi 68 miliona kubika vode“.

Zbog ovako kontroverznih informacija, bilo bi neophodno objaviti precizne podatke o izvršenju ugovora, u najmanju ruku, nakon što posao bude završen, ali i informacije o tome da li su naplaćene garancije za dobro izvršenje posla, odnosno, penali zbog kašnjenja (ako su predviđeni ugovorom) s obzirom na očigledno probijanje rokova. Ovo je značajno ne samo sa finansijskog stanovišta, već i zbog činjenice da je rok izvršenja posla bio u ponudi jednako vrednovan kao i ponuđena cena.

Iskustva u vezi sa nadzorom nad nabavkom generatora

Prilikom sprovođenja nabavke generatora Naručiocu „JAVNO PREDUZEĆE „ELEKTROPRIVREDA SRBIJE„ PRIVREDNO DRUŠTVO TERMOELEKTRANE „NIKOLA TESLA„ pristigla je samo jedna, i to neprihvatljiva ponuda.

Nedostatak ponude je bio u tome da nije dostavljena izjava ili drugi odgovarajući dokument da ponuđaču nije izrečena mera zabrane delatnosti, što je dokaz o ispunjenosti obaveznog uslova iz člana 75. stav 1, tačka 3. Zakona

Nakon što je Naručilac tražio dopunu ponude, građanski nadzornik je ukazao na povredu člana 93. stav 3. koji glasi:

„Naručilac ne može da zahteva, dozvoli ili ponudi promenu elemenata ponude koji su od značaja za primenu kriterijuma za dodelu ugovora, odnosno promenu kojom bi se ponuda koja je neodgovarajuća, odnosno neprihvatljiva učinila odgovarajućom, odnosno prihvatljivom, osim ako drugačije ne proizilazi iz prirode postupka javne nabavke„.

Nakon prijema dopisa građanskog nadzornika, Naručilac je odustao od zahteva za dopunu ponude i obustavio postupak javne nabavke.

Iako Zakon o javnim nabavkama dozvoljava određene izmene ponude, uz saglasnost naručioca, kako je i navedeno u članu 93, one ne omogućavaju ponuđaču da„ispravi„ svoju ponudu u pogledu dostavljanja dokaza o ispunjenosti uslova za učešće u postupku.

Sa druge strane jasno je da obustava postupka i pokretanje novog postupka izlažu ne samo ponuđača koji nije prikupio tražene dokumente, već pre svega naručioca dodatnim troškovima, jer produžavaju vreme nabavke potrebnog dobra, usluge ili rada. Stoga bi, prilikom najavljenih izmena Zakona o javnim nabavkama trebalo razmotriti i mogućnost da se dopuste određene dopune ponuda, kako bi se ponude sa formalnim, otklonjivim nedostacima, učinile prihvatljivim, a vremenski i materijalni troškovi naručioca izbegli, odnosno smanjili.

(Izvor: Dopis Odboru za finansije, Izveštaji gradjanskog nadzornika TS, februar 2015)